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论我国检警关系之改革
作者:宋维彬    文章来源:刑事法评论    点击数:    更新时间:2017/6/21       ★★★
 我国现行检警关系主要建立在“分工负责、互相配合、互相制约”原则的基础之上,这一原则指导下的检警关系在实际运作过程中存在一系列弊端,导致我国刑事诉讼机制运行不畅。本次刑事诉讼法修正单然对我国检警关系进行了一定的完善,但依旧未能从根本上解决我国检警关系所存在的主要问题。为此,需要对我国刑事诉讼中的检警关系予以改革。那么,改革我国检警关系的目标是什么?我国现行检警关系到底存在哪些问题?新刑事诉讼法对我国检警关系作了哪些完善?依旧存在哪些不足?如何进一步改革我国的检警关系?本文试图对这些问题进行深入探讨,以期找到改革我国检警关系的途径。
  一、检警关系改革的目标定位
  改革我国检警关系首先需要确立一个合理的改革目标。通过对两大法系国家检警关系模式进行比较,结合我国国情,笔者认为混合式检警关系是我国检警关系改革的理想模式。
  (一)检警关系的两种模式
  纵观世界各国的刑事诉讼制度,在检警关系的设置上主要存在两种模式:一是检警合一模式;二是检警分立模式。大陆法系国家主要采取检警合一模式,而英美法系国家多实行检警分立模式,两种模式各有其特点。
  1.检警合一模式
  检警合一模式强调检察机关是法定的侦查机关、形式上的侦查主体,集侦查职能与控诉职能于一身。警察机关是帮助检察机关行使侦查权而设的“辅助机关”,在侦查过程中要接受检察机关的指挥、命令。
[1]在检警合一模式下,检察机关与警察机关在组织上并不合二为一,依旧相互分立。但警察机关并不享有独立的侦查权,只能在检察机关的命令、指挥下开展侦查活动,整个侦查活动的进程由检察机关主导。
  在法国,司法警察受检察官的领导。检察官兼具有司法警察的一切职权,有权指挥司法警察的一切侦查活动。法国刑事诉讼法第12条规定:“司法警察的职权由本编所指的警官、官员和警员行使,受共和国检察官领导。”第41条规定:“共和国检察官对违反刑法的犯罪行为进行或派人进行一切必要的追查与追诉行为。为此目的,共和国检察官领导其所在法院辖区内的司法警察警官与司法警察警员的活动。共和国检察官享有本卷第一编第一章第二节以及特别法规定的、与司法警察警官身份相关的一切权力与特权。”
[2]在侦查中,检察官可以要求司法警察就一切犯罪提供报告及移送案件,并可以受理告发与告诉。对现行犯,如果检察官在现场,则由检察官执行司法警察之职务,并有权直接调动、指挥警力。[3]在德国,检察官是犯罪侦查工作的法定领导者,警察机关只能接受检察机关的委托行使侦查权。法律明确规定刑事警察是检察官在犯罪侦查中的助手。[4]对于一个案件,检察机关既可以自行侦查,也可以将案件交付警察机关进行侦查,警察机关在进行侦查时负有迅速向检察官报告侦查结果的任务。《德国刑事诉讼法》第160条规定:“检察院不仅要侦查证明有罪的,而且还要侦查证明无罪的情况,并且负责提取有丧失之虞的证据。检察院的侦查,也应当延伸到对确定法律对行为的处分具有重要性的情节。”第161条规定:“为了前款所称目的,检察院可以要求所有的公共机关部门提供情况,并且要么自行,要么通过警察机构部门及官员进行任何种类的侦查。警察机构部门及官员负有接受检察院的请求、委托的义务。”[5]
  2.检警分立模式
  检警分立模式强调检察机关与警察机关相互独立,侦查犯罪属于警察机关的职权,检察机关一般不直接行使侦查权,侦查权与控诉权相对独立。采取这一模式的国家多属于英美法系国家。英美法系国家的刑事诉讼从弹劾式诉讼模式直接进入了当事人主义诉讼模式,跨越了纠问式诉讼模式。警察机关成为最早的公诉机关,行使国家控诉权。检察机关起初被认为是“国王的律师”或“政府的律师”,只代表国王的利益提起控诉。后经司法改革,才将警察机关的控诉权划归检察机关行使。检察机关并不具有天然的优势地位,并不享有指挥侦查的权利。在检警分立模式下,警察机关行使侦查权,检察机关行使公诉权,检察机关与警察机关仅仅存在一定的合作关系。
  英国属于检警分立模式的典型国家。在英国,检察官只负责提起公诉,对为提起公诉而进行的收集证据活动,即侦查,检察官无权进行,侦查是由警察机关负全责的,检察官只能完全依赖于警察。
[6]美国的检警关系虽然受法国、荷兰等大陆法系国家的影响较大,但其检警关系模式仍属于检警分立模式。在美国,检察官的主要职责是在刑事案件中代表国家提起公诉,侦查活动主要由警察进行,警察是刑事犯罪的侦查主体。虽然美国的检察官也有权参与侦查活动,但这只是检察官享有的诉讼权利,而不是法定义务。[7]在多数案件中,检察官并不亲自进行侦查,侦查活动主要由警察进行。
  (二)混合式:我国检警关系改革的理想模式
  我国现行检警关系模式属于检警分立模式,但又与英美法系国家的检警分立模式不同。英美法系国家实行当事人主义诉讼模式,强调控辩双方的平等对抗。检察机关与警察机关同属于控诉方,为了实现控诉,英美法系国家的检察机关与警察机关往往保持着密切的合作,检察机关会对警察机关的侦查活动进行一定的指导与干预。而我国检察机关对公安机关的侦查活动缺乏指导,导致侦查效率偏低,退回补充侦查率过高。此外,我国检察机关对公安机关侦查活动的控制不足,导致公安机关权力过大,侦查活动缺乏有效制约。针对我国检警关系存在的一系列弊端,需要对我国检警关系进行改革。
  改革我国检警关系,首先需要确立改革的目标。我国目前的刑事诉讼模式仍属于超职权主义诉讼模式,在这一诉讼模式尚未改变的前提下,我国不宜照搬英美法系国家的检警分立模式。对于大陆法系国家的检警合一模式,由于这一模式下的检察机关与警察机关同属一家,检察机关与警察机关在诉讼目的上具有高度的一致性,警察机关侦查终结的案件实际上也是检察机关侦查终结的案件,这必将造成检察机关对警察机关的青睐,导致检察机关对于警察机关侦查终结的案件往往不加审查便移送法院起诉。为此,大陆法系国家普遍设立了预审法官制度,通过预审法官对检察机关提起公诉的案件进行预审,起到了对案件进行过滤的作用,弥补了检警合一所带来的不足。由于我国并不存在预审法官制度,所以我国也不宜盲目照搬大陆法系国家的检警合一模式。此外,在我国检察机关享有法律监督权的情况下,如果贸然实行检警合一模式,将会造成检察机关权力过大,容易形成以检察机关为中心的新的“集权团体”。
[8]结合我国国情,笔者建议我国实行混合式检警关系。
  所谓混合式检警关系,是指在坚持检察机关与公安机关在体制上与业务上相分立的前提下,实行检察机关对公安机关侦查活动的指导与控制。混合式检警关系是介于检警合一模式与检警分立模式之间的一种中间模式。在混合式检警关系下,公安机关依旧是法定的侦查主体,享有对刑事案件的侦查权;检察机关是控诉主体,负责向法院提起公诉,两者相互独立。但混合式检警关系的核心是检察机关享有对公安机关侦查活动的指导权与控制权。所谓指导权是指检察机关从公诉的角度针对法律问题对公安机关的侦查活动提出意见或建议的权力。指导权是检察机关公诉职能的体现,其从属于公诉权,具有一定的倾向性和追诉性。目前,我国检察机关的指导权并未得到真正确立。所谓控制权是指检察机关从司法审查的角度对公安机关的侦查活动予以审查或批准,或者对公安机关的违法行为予以纠正或制裁的权力。控制权类似于西方国家的司法审查权,具有一定的中立性与监督性。目前,我国检察机关享有的审查批准逮捕权、审查延长羁押期限权、提出纠正意见权、非法证据排除权等都属于控制权的范畴。我国现行检警关系存在着指导缺失,控制不足的缺点。通过加强检察机关对于公安机关侦查活动的指导,以加强检警之间的合作,提高侦查活动的质量和效率。通过加强检察机关对公安机关侦查活动的控制,以制约公安机关的权力,保障侦查活动的合法进行。
  (三)构建混合式检蓍关系的现实合理性
  在我国现行刑事诉讼体制下,混合式检警关系是我国检警关系改革的理想模式。构建混合式检警关系具有以下现实合理性:
  1.侦查专业化加强,要求检警相对分立
  随着社会分工的进一步深化,侦查犯罪也呈现出高度的专业化。现代侦查广泛依赖于高科技技术,借助高科技设备,侦查犯罪逐渐呈现出高度的专业性、复杂性,强调团体组织分工合作,特别是公安系统庞大的治安力量,对于刑事侦查的顺利进行起到了巨大的推动作用。检察官虽然具有良好的法律修养,但缺乏侦查修养,在刑事犯罪侦查方面所具备的能力经验、设备人力等更是极为有限。在我国刑事案件破案率不高的情况下,如果由检察机关进行犯罪侦查,将导致刑事案件的破案率更为低下。此外,侦查思维强调时效性,是注重机敏性的行动思维;而检察官所具有的更多的是法律思维,注重从法律的角度进行审查评判。检察官可以从法律的角度对侦查行为进行指导与评价,但不宜由检察官亲自承担侦查工作。实行刑事犯罪的侦查与控诉的分立,还有助于检察官保持客观中立性,实现对警察侦查活动的监督与制约,保障犯罪嫌疑人的合法权利。检警相对分立有助于在检警之间形成必要的“张力”,实现对警察侦查的案件进行“过滤”。
[9]
  2.追诉职能的同一性,要求检警保持一定的合作
  国家传统主义认为,检察机关与警察机关都是国家或政府的代表,两者存在着同质性和同构性,有着统一的基础。
[10]侦查的最终目的是为控诉服务,侦查阶段所进行的一切活动都是为了在庭审阶段支持控诉,侦查权是基于更好地行使控诉权的需要而产生的。侦查是控诉的准备阶段,为控诉服务,所以侦查职能往往被视为控诉职能的一部分;是控诉职能的延伸。在侦查权与控诉权具有诉讼职能同一性的前体下,检察机关与警察机关在诉讼过程中就要保持一定的合作。警察在侦查犯罪过程中,检察官作为专业的法律人员,应从有利于起诉的角度对警察的侦查活动进行指导。检察官在出庭公诉过程中,警察作为侦查活动的实施者和证据的收集者,也应当出庭作证,对其收集证据的合法性进行证明。检警保持一定的合作,有利于警察机关及时有效地收集对法庭审判有利的证据,提高诉讼效率;也有利于检察机关在法庭审判过程中充分证明证据收集的合法性,提高公诉的质量。
  3.我国警察权力过于强大,需要加强对侦查权的控制
  我国的诉讼构造是由公、检、法三机关互相配合、互相制约构成的,是一种“线性构造”,被形象地比喻为三道工序,公安的老大地位难以动摇,而检察的力度、审判的独立难以保证。
[11]我国检警分立的检警关系设置,使得检察机关与公安机关是一种平等协作的关系。公安机关的侦查权力缺乏有效制约,导致公安机关成为侦查阶段的主导机关,刑事诉讼以侦查为中心。由于检察机关无法参与公安机关的侦查活动,对于公安机关移送审查起诉的案件,检察机关只能通过阅卷的方式进行事后的书面审查,导致其难以真正发现公安机关在侦查过程中存在的违法行为。法院对案件的审判同样通过阅卷的方式进行,使得公安机关制作的案卷材料成为判决的依据。[12]我国的检警关系实际上是警主检辅,以侦查为中心,公诉职能在一定程度上从属于、依附于侦查职能。[13]为避免公安机关权力过于强大,改变侦查中心主义,需要加强对公安机关侦查权的控制。由于我国并没有建立司法审查制度,而检察机关是法定的法律监督机关,所以加强检察机关对公安机关侦查权的控制具有现实可行性。
  4.两大法系借鉴融合,混合式成为世界检警关系发展的趋势
  检警合一模式与检警分立模式在实际运作过程中都存在一定的弊端:检警合一模式强调效率却忽略了制约,而检警分立模式注重制约却忽视了效率。所以,随着两大法系的相互借鉴、融合,其检警关系也开始朝着混合式方向发展。大陆法系国家虽然实行检警合一模式,检察机关是法定的侦查主体,但实践中检察机关一般不直接参与侦查,而是由警察机关承担主要的侦查工作。在法国,检察官在实践中很少干预司法警察的侦查。
[14]德国检察官虽然是犯罪侦查工作的法定领导者,但其领导作用主要表现为犯罪侦查过程中的决策功能,如决定采取拘留、搜查、扣押等强制措施,决定是否提起公诉等,而具体的侦查活动则由刑事警察实施。[15]英美法系国家虽然采取检警分立模式,但检察机关对警察机关的侦查活动仍有相当程度的干预。英国1995年制定的《犯罪起诉法》规定,为了防止警方对应该起诉的案件不予提起诉讼,法律要求警察局长将本辖区内的每一起严重犯罪通知检察官。[16]美国的联邦检察长同时又是司法部的首长,其麾下包括联邦调查局和联邦缉毒署等主要犯罪侦查机关;各州的地方检察官一般被称为当地执法系统的首长,他们不仅负责刑事案件的起诉工作,而且可以指导甚至直接指挥警方的犯罪侦查活动。[17]所以从检警关系的发展来看,混合式已成为世界检警关系发展的趋势。我国也宜顺应这一趋势,构建混合式检警关系。
  二、我国现行检警关系存在的问题
  我国刑事诉讼检警关系建立的依据是宪法第129、135条和刑事诉讼法第7、8条,即以检警“分工负责、互相配合、互相制约”和人民检察院的法律监督职能为基础而建立起来的具有中国特色的检警关系。依据这些规定建立起来的检警关系具有以下特点:第一,检警分立。公安机关与检察机关在职能与组织体系上相互独立。公安机关是侦查职能的主要承担者,负责绝大多数案件的侦查工作,检察机关主要承担控诉职能和法律监督职能。检察机关虽然也承担着职务犯罪的侦查职能,但与公安机关受理案件的范围并不存在交叉。检察机关一般也不介入公安机关的侦查活动,不享有对公安机关侦查活动的指挥权与领导权。第二,检警相互制约。我国检警关系存在着相互制约,即不但检察机关可以制约公安机关,公安机关也可以反向制约检察机关。最为典型的是在逮捕措施的批准和公安机关移送案件的审查起诉上。检察机关负责审查批准公安机关的逮捕申请,并对公安机关侦查终结的案件进行审查决定是否提起公诉。公安机关对于检察机关不批准逮捕或者不起诉的决定有异议时,可以要求检察机关复议,对于复议决定仍不服的,可以向上一级检察机关提请复核。第三,检察监督警察。我国宪法和刑事诉讼法规定人民检察院是法律监督机关,检察机关享有对于公安机关的侦查活动是否合法进行监督的权力。
[18]
  在我国特定的历史条件和司法背景下,我国特有的检警关系对我国刑事司法产生过并仍有可能继续发挥一定的积极作用。但从实践效果来看,我国现行检警关系在实际运作过程中出现了很多问题,造成了相当大的负面影响。我国现行检警关系在刑事司法中的弊端主要有以下几个方面:
  (一)侦查几乎完全游离于检察机关控制之外,影响公诉的效果和质量
  侦查的最终目的是为控诉服务,侦查阶段所进行的调查和收集证据、查明和控制犯罪嫌疑人等一切侦查活动都是为了法庭审判的需要,所以侦查活动的进行理应以审判为中心。但由于我国检警关系过于分立,检察机关对公安机关侦查活动很少干预,侦查几乎完全游离于检察机关控制之外。公安机关进行侦查活动很少考虑法庭审判的需要,导致公安机关侦查终结的案件有很大一部分被退回补充侦查,严重影响了公诉的效果和质量。我国实践中退回补充侦查的比率过高,许多地方半数以上的案件被退回补充侦查。1998年1月至6月底,安阳市、区两级人民检察院共受理公安机关(不含五县)移送起诉案件247案372人,退回补充侦查111案176人,退查率为44.9%和47%,其中移送起诉大案27案63人,退回补充侦查24案59人,退查率为88.9%和93.7%。
[19]2001年上半年北京市检察机关经过两次退补的案件有253件,占全部退回补充侦查案件的21.68%。[20]如此高的退补率,造成了司法资源的严重浪费,违背了该制度设计的根本目的。此外,有些证据一旦时过境迁,便很难收集,即使补充侦查,也于事无补,严重影响了案件的侦破。
  (二)公安机关权力过大,侦查活动缺乏有效控制
  我国公安机关在侦查阶段享有几乎不受任何限制的侦查权力,除逮捕和延长羁押期限以外,公安机关可以独立适用专门侦查手段和强制措施。不论是对公民财产实施的搜查、扣押、查封等强制侦查手段,还是对公民人身实施的监视居住、拘留等强制措施,公安机关完全可以自行实施,不需要经过任何机关的批准和审查
[21]虽然我国法律规定检察机关有权对侦查活动进行监督,但由于立法的粗陋和操作的障碍,使得检察监督不力,监督流于形式。[22]我国公安机关每年的破案率在40%左右,也就是说有近60%的案件公安机关没有移送审查起诉。对于这部分案件,公安机关很少以撖销案件的方式终结诉讼,更多的是采取取保候审等方式将案件长期“放置”起来,使犯罪嫌疑人长期处于不确定状态,而其中隐藏的司法腐败更是可想而知。由于检察机关缺乏对公安机关侦查活动的控制,对于退回补充侦查的案件,公安机关往往退而不查、敷衍塞责,造成了检警两机关相互扯皮的现象。我国震惊全国的冤案中,有2起案件曾被3次退回补充侦查,有1起案件曾被4次退回补充侦查。[23]至于我国侦查程序中的刑讯逼供、超期羁押等现象更是比比皆是、屡见不鲜。这都是由于我国侦查权过于强大,侦查活动缺乏有效控制所致。
  (三)检察机关介入侦查活动的途径不足,难以了解侦查活动的真实情况
  我国检察机关介入侦查活动的途径不足,导致检察机关很难了解侦查活动的真实情况,严重影响了对侦查活动的指导与控制。我国1996年刑事诉讼法规定的检察机关介入侦查活动的途径主要有四种,即立案监督、审查批准逮捕、审查延长羁押期限和审查起诉。除此之外,我国检察机关几乎无法介入公安机关的侦查活动。但即使是这仅有的四种方式,检察机关也多是以事后的方式介入。由于有些违法侦查行为已经作出,违法后果已经造成,或者有些证据因案发时取证不及时已经灭失,即使复查也无法获得,导致检察机关对侦查活动的指导与控制很难发挥其应有的作用。此外,根据我国法律的规定,立案监督、审查批准逮捕、审查延长羁押期限几乎完全采用书面的方式进行。虽然刑事诉讼法规定检察机关在审查起诉时应当讯问犯罪嫌疑人,听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见,但实践中审查起诉依旧主要建立在审查书面卷宗的基础上。由于卷宗是公安机关制作的,检察机关仅仅通过审查书面卷宗,很难了解侦查活动的真实情况并从中发现问题。
[24]况且,这四种方式都有其特定的目的,即都是针对侦查过程中的某一阶段进行审查,而不是针对整个侦查活动进行全面审查,严重影响了检察机关对侦查活动真实情况的了解。
  (四)检察机关无权对侦查人员进行惩戒,导致其指令经常被消极抵制
  根据我国1996年刑事诉讼法的规定,检察机关对于公安机关的违法侦查行为缺乏有效的制裁措施,检察机关无权对侦查人员进行惩戒,导致检察机关的指令经常被消极抵制。比如,对于立案监督,我国刑事诉讼法只规定检察机关对于公安机关的违法行为以通知、建议的方式进行监督。由于缺乏制裁效力,更缺乏对侦查人员的惩戒措施,导致检察机关提出的书面意见经常被消极抵制。
[25]据有关统计,一个地方的检察机关对公安机关应当立案而不立案18次发出通知,但公安机关就是拒不理睬。[26]再比如,对于审查批捕和审查起诉,法律虽然规定了检察机关可以作出不批准逮捕和不起诉的决定,且对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查。但由于检察机关对侦查人员惩戒权力的缺失,导致公安机关退而不查、查后不报、报而超期的现象严重。对于检察机关退回补充侦查的案件,公安机关往往将案卷放置一个月后原封返还检察院,或者出具书面材料说明无法补查予以应付,或者直接撤销案件或采取取保候审措施,疑罪从挂。即使公安机关补充侦查的案件,也存在着超期重报现象,如2002年至2003年5月,太原市检察院受理的公安机关移送审查起诉案件中,退回补充侦查的有97件,公安机关未能在法定期限内补充侦查完毕并重新移送的有28件,占退补案件总数的28.9%。[27]
  三、新刑事诉讼法对检警关系修改之进步
  针对刑事司法实践中存在的种种问题,我国于2012年对刑事诉讼法作出了修正。新刑事诉讼法对检警关系作了诸多修改,其中的进步之处主要表现为以下几个方面:
  (一)扩展了检察机关对侦查活动进行控制的范围
  1.增加了检察机关对公安机关适用指定居所监视居住措施的控制
  指定居所监视居住有利于执行机关对犯罪嫌疑人、被告人进行控制,不但降低了控制成本,而且方便侦查人员对犯罪嫌疑人采取刑讯逼供等手段进行非法取证。加之1996年刑事诉讼法对指定居所监视居住规定得极为粗陋
[28],导致这一强制措施在适用过程中缺乏有效控制,进而演变为变相羁押。如一项调查显示,某地被监视居住的124名犯罪嫌疑人中,有103人监视居住的地点为指定居所,而其中绝大部分人在当地都有住处,指定居所多为招待所、酒店或者公安机关及相关单位的宿舍。[29]为规范这一措施的适用,新刑事诉讼法从适用对象、适用程序、执行场所、通知义务等方面对指定居所监视居住的适用规则进行了细化。不仅如此,新《刑事诉讼法》第73条第4款规定人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。”这一规定有利于加强检察机关对公安机关侦查活动的控制,保障指定居所监视居住措施适用的合法性。
  2.增加了对逮捕后继续羁押必要性的审查控制
  我国1996年《
刑事诉讼法》第73条虽然规定人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的,应当及时撤销或变更。但就逮捕而言,其“不当”仅指审查逮捕程序中批准逮捕不当,审查的内容仅限于批准逮捕时的情况。而司法实践中,随着诉讼的推进,逮捕的条件经常会发生变化,导致犯罪嫌疑人、被告人不需要继续羁押。这就需要对继续羁押的必要性进行审查,以决定是否对犯罪嫌疑人、被告人变更强制措施。联合国以及许多国家和地区的立法,对羁押必要性进行持续审查已成为通例。[30]针对我国继续羁押必要性审查机制空缺的问题,新刑事诉讼法初步构建了逮捕后继续羁押必要性审查机制的雏形。新《刑事诉讼法》第93条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”这一规定有利于加强检察机关对侦查活动的控制,改善我国逮捕必要性条件虚置、审前羁押率过高、羁押期限过长、超期羁押严重等问题。
  3.增加了检察机关对特别程序中侦查活动的控制
  新刑事诉讼法增加了检察机关对当事人和解的公诉案件诉讼程序,犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序,依法不负刑事责任的强制医疗程序这三种特别程序中公安机关侦查活动的控制。检察机关对这三种特别程序中侦查活动的控制具有相同的特性,即公安机关对是否适用这些特别程序并不享有决定权,如果公安机关认为案件适合某一特别程序,必须向检察机关移送意见书或提出建议,由检察机关审查后移送法院作出决定。
  (1)检察机关对公安机关适用当事人和解的公诉案件诉讼程序的控制。新《
刑事诉讼法》第279条规定:“对于达成和解协议的案件,公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议;对于犯罪情节轻微,不需要判处刑罚的,可以作出不起诉的决定。人民法院可以依法对被告人从宽处罚。”根据该条规定,有权对当事人和解的公诉案件作出最终处理的只有人民检察院和人民法院,即人民检察院通过作出不起诉决定或人民法院通过对被吿人从宽处罚以终结该诉讼程序。公安机关对于当事人和解的案件不得作出撤销案件或其他的直接处理方式,只能在起诉意见书中提出从宽处理的建议。这一规定有利于加强检察机关对侦查活动的控制,避免公安机关在适用刑事和解程序过程中发生徇私舞弊、滥用职权等违法行为。
  (2)检察机关对公安机关适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序的控制。新《
刑事诉讼法》第280条第1款和第2款规定:“对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人逃匿,在通缉一年后不能到案,或者犯罪嫌疑人、被告人死亡,依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的,人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。公安机关认为有前款规定情形的,应当写出没收违法所得意见书,移送人民检察院。”根据该条规定,我国的违法所得没收程序是比照普通程序进行设计的,有权对违法所得作出最终处理的只有人民法院。公安机关如果认为其侦查的案件符合违法所得没收程序的适用条件,只能向检察机关提出没收财产意见书,由检察机关审查后决定是否向法院提出没收申请。这一规定有利于规制侦查权力,防止违法所得没收程序被滥用,保证公民的合法财产权利不受侵犯。
  (3)检察机关对公安机关适用依法不负刑事责任的强制医疔程序的控制。新《
刑事诉讼法》第285条第1款和第2款规定:“根据本章规定对精神病人强制医疗,由人民法院决定。公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的,应当写出强制医疗意见书,移送人民检察院。对于公安机关移送的或者在审查起诉过程中发现的精神病人符合强制医疗条件的,人民检察院应当向人民法院提出强制医疗的申请。人民法院在审理案件过程中发现被告人符合强制医疗条件的,可以作出强制医疗的决定。”根据该条规定,我国强制医疗案件的程序是比照普通刑事案件程序设计的,有权决定采取强制医疗的机关只能是人民法院。由于强制医疗不但是对行为人人身自由的限制和剥夺,而且还涉及行为人的行为是否构成犯罪以及有无刑事责任等问题,所以公安机关认为精神病人符合强制医疗条件时,只能向检察机关提出强制医疗意见书,由检察机关审查后决定是否移送法院。这一规定可以有效制约侦查权力,避免强制医疗程序被滥用,防止公民“被精神病”现象的发生。[31]
  (二)完善了检察机关对侦查活动进行控制的程序
  1.建立了侦查阶段的程序性审查机制
  侦查的核心任务是收集证据和查获犯罪嫌疑人,为了保证侦查的质量,我国刑事诉讼法赋予了公安机关广泛的侦查权力。但由于我国刑事诉讼法缺乏对侦查活动的有效控制,导致侦查权过于强大,再加上侦查活动的公开程度相对较低,使得公安机关存在严重的违法侦查行为。司法实践中,公安机关滥用强制措施、刑讯逼供、超期羁押等现象严重。此外,公安司法机关为达到某种经济目的,还往往不退还取保候审保证金,违法采取查封、扣押、冻结措施,甚至对被查封、扣押、冻结的财物予以贪污、挪用、私分、调换、违法使用等,严重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的财产权利。针对以上情形,新刑事诉讼法建立了侦查阶段的程序性审查机制。新《
刑事诉讼法》第115条规定,当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员违法采取强制措施和强制侦查手段的,有权向该机关申诉或者控告;对处理决定不服的,可以向同级人民检察院申诉;人民检察院直接受理的案件,可以向上一级人民检察院申诉;人民检察院对申诉应当及时进行审查,情况属实的,通知有关机关予以纠正。这一规定有利于约束公安司法机关及其工作人员依法行使职权,保护当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人的人身权和财产权。
  2.细化了审查批准逮捕的程序
  1996年刑事诉讼法规定的审查批准逮捕的方式主要为书面审查方式,检察人员对案件进行审查批准逮捕,主要依据公安处机关移送的卷宗材料。通过这种方式进行审查,检察机关不但审查能力极为有限,对案件事实的认识往往停留在表层,很难发现案件可能存在的深层次问题,而且很容易受公安机关追诉倾向的影响,容易作出对犯罪嫌疑人不利的决定。新刑事诉讼法强化了审查批准逮捕程序的言词性和对抗性,加强了犯罪嫌疑人、辩护人、证人等诉讼参与人的参与权。新《
刑事诉讼法》第86条规定:“人民检察院审查批准逮捕,可以讯问犯罪嫌疑人;有下列情形之一的,应当讯问犯罪嫌疑人:(一)对是否符合逮捕条件有疑问的;(二)犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的;(三)侦查活动可能有重大违法行为的。人民检察院审查批准逮捕,可以询问证人等诉讼参与人,听取辩护律师的意见;辩护律师提出要求的,应当听取辩护律师的意见。”这一规定可以有效弥补书面审查方式的不足,使审查批准逮捕所依据的信息多元化,切实提高检察机关对侦查活动的控制力度。
  此外,新刑事诉讼法还严格了未成年人刑事案件的逮捕程序。由于未成年犯罪嫌疑人、被告人身心未臻成熟,一旦被羁押,会对其心理造成巨大伤害,而且容易受到其他羁押人员特别是成年羁押人员的“交叉感染”,不利于今后的悔过与矫正。
[32]所以联合国有关未成年人保护的多项公约、规则中都有严格限制羁押性强制措施适用的规定。[33]我国1996年刑事诉讼法并没有对未成年人适用逮捕等羁押性强制措施作出特别规定,其与成年犯罪嫌疑人、被告人适用相同的逮捕条件,检察机关与法院主要依靠审查书面卷宗作出是否逮捕的批准或决定,导致未成年人刑事案件存在严重的逮捕率偏高、取保候审等非羁押性强制措施适用率偏低的问题。[34]为此,《新刑事诉讼法》第269条第1款规定:“对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施。人民检察院审查批准逮捕和人民法院决定逮捕,应当讯问未成年犯罪嫌疑人、被告人,听取辩护律师的意见。”这一规定有利于检察机关和法院全面了解、掌握未成年犯罪嫌疑人、被告人的案件情况,减少对逮捕的适用。
  3.建立了辩护人、诉讼代理人诉讼权利受阻的救济机制
  辩护人、诉讼代理人进行的辩护、代理往往与具体办案机关及其工作人员追求的目的不相一致甚至是相对立、冲突,在办案程序上或工作量上会给办案机关及其工作人员带来“麻烦”或造成“负担”。所以,司法实践中,辩护人、诉讼代理人在依法行使诉讼权利的过程中往往受到有关办案机关及其工作人员的阻碍,导致我国辩护人、诉讼代理人在依法履行职责过程中面临诸多困难和障碍。譬如,辩护人要求会见犯罪嫌疑人、被告人依法不需要经过批准,但有些看守所仍要求辩护人出具有关批准手续并百般刁难等。
[35]新刑事诉讼法首次对辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利受到阻碍如何救济作出了规定。新《刑事诉讼法》第47条规定:“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的,有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查,情况属实的,通知有关机关予以纠正。”这一规定具有开创性,为辩护人、诉讼代理人解决诉讼权利受阻问题提供了法律依据。
  (三)扩大了检察机关对侦查人员进行直接指挥的权力
  1增加了检察机关要求公安机关对证据收集合法性作出说明的权力
  对于以非法方法取得的证据,1996年刑事诉讼法采取的是将非法取证行为与非法取得的证据区别对待的做法,认为不能因取得的手段不合法就否认证据本身的价值。这一做法导致司法实践中刑讯逼供泛滥,进而引发一系列冤假错案,严重影响了司法的公信力。2012年刑事诉讼法吸收了两院三部《办理死刑案件证据规定》和《非法证据排除规定》的内容,确立了非法证据排除规则,并对检察机关在审查起诉阶段排除非法证据作出了规定。不仅如此,新《
刑事诉讼法》第171条第1款在原来“人民检察院审查案件,可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料”这一规定的基础上,增加规定“认为可能存在本法第五十四条规定的以非法方法收集证据情形的,可以要求其对证据收集的合法性作出说明”。这一规定赋予了检察机关对侦查人员进行直接指挥的权力,不但有利于追究非法取证行为的相关责任,有效遏制侦查人员的非法取证行为,还有利于制约公安机关的侦查权力,保障侦查活动的合法进行。
  2.增加了检察机关提请法院通知有关侦查人员出庭说明情况的权力
  公安机关与检察机关追诉目的的同一性,决定了公安机关在法庭审判过程中应当协助检察机关对证据收集的合法性予以证明。我国长期以来一直实行三阶段式的诉讼构造,公安机关侦查终结移送审查起诉后其任务便宣告结束,法庭审判过程中对证据收集合法性的证明由检察机关独自承担。但是检察机关对证据收集的过程并不了解,严重影响了公诉的质量和效率。由于对取证行为的合法性最清楚的只有侦查人员和被取证人(绝大多数情况下是犯罪嫌疑人和被告人),让侦查人员和被取证人当庭对质,是解决侦查人员取证行为合法性争议的最好方法,所以新刑事诉讼法赋予了检察机关提请法院通知有关侦查人员出庭说明情况的权力。新《
刑事诉讼法》第57条第2款规定:“现有证据材料不能证明证据收集的合法性的,人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况……经人民法院通知,有关人员应当出庭。”这一规定不但可以解决检察机关证明证据收集合法性难的问题,而且可以加强审判阶段检警之间的合作,提高公诉的质量和效率。
  (四)赋予检察机关对违法侦查行为进行制裁的权力
  1.赋予检察机关对非法取证行为以程序性制裁权
  为了规范公安机关的取证行为,遏制刑讯逼供,新刑事诉讼法明确规定了非法证据排除规则。新《
刑事诉讼法》第54条第1款规定:“采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述,应当予以排除。收集物证、书证不符合法定程序,可能严重影响司法公正的,应当予以补正或者作出合理解释;不能补正或者作出合理解释的,对该证据应当予以排除,该条规定对非法言词证据采取的是绝对排除的方法,而对非法实物证据则采取的是相对排除的方法。该条第2款进一步规定:“在侦查、审查起诉、审判时发现有应当排除的证据的,应当依法予以排除,不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据。”该条赋予了检察机关在审查起诉阶段以非法证据排除权。由于我国司法实践中存在着严重的刑讯逼供等非法取证现象,一度成为制约我国刑事诉讼发展的重要瓶颈。该条赋予了检察机关对非法取证行为以程序性制裁权,通过对非法收集的证据予以排除的方法,可以从根本上杜绝公安机关非法取证行为的动机,确保取证行为的合法性。
  2.赋予检察机关对非法取证行为以实体性制裁权
  新《
刑事诉讼法》第55条规定:“人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的,应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的,应当提出纠正意见;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”根据该条规定,对于公安机关的非法取证行为,检察机关享有调查核实权。通过调查核实,检察机关不但可以明确公安机关是否实施了被举报或控告的非法取证行为,而且还可以发现公安机关是否存在其他违法侦查行为,从而保证侦查活动的合法进行。对于公安机关的非法取证行为,如果情节较轻,检察人员可以通过口头的方式向侦查人员提出,要求其纠正;如果情节较重,检察人员应当报请检察长批准后,向公安机关发出纠正违法通知书;如果情节严重构成犯罪,检察人员应当依法追究相关人员的刑事责任,即检察人员应当将该案移送检察机关侦查部门进行审查,以决定是否立案侦查。该条赋予了检察机关对非法取证行为以实体性制裁权,通过追究相关人员刑事责任的方法,可以对侦查人员起到一定的威慑作用,从而遏制非法取证行为的发生。
  四、新刑事诉讼法对检警关系修改之不足
  新刑事诉讼法虽然对我国检警关系作了许多具有进步意义的修改,但其中仍有许多不足之处。新刑事诉讼法对检警关系修改之不足主要表现在以下几个方面。
  (一)检察机关对侦查活动的指导权未能得到确立
  检察机关对侦查活动的指导权主要指检察机关在刑事案件的侦查过程中,从公诉的角度针对法律问题对公安机关的侦查活动提出意见或建议的权力,具体表现为检察机关对公安机关在证据收集、提取、固定、运用及取证方向、法律适用等方面主动提出意见或建议的权力。
[36]新刑事诉讼法并没有确立检察机关对侦查活动的指导权。然而,2011年8月30日全国人大常委会公布的《中华人艮共和国刑事诉讼法修正案(草案)》曾初步确立了检察机关对侦查活动的指导权。该《草案》第44条规定:“增加一条,作为第一百一十三条:‘对于公安机关立案侦查的故意杀人等重大案件,人民检察院可以对侦查取证活动提出意见和建议。’”该条初步确立了检察机关对公安机关重大案件的侦查活动予以指导的权力,但由于当时的反对声过高,在第二次征求意见稿以及正式颁布的刑事诉讼法修正案中均取消了这一规定。当时的反对者主要担心这一规定有可能再次导致“文革”时期的公、检、法三机关联合办案,使我国的刑事诉讼发生严重倒退。这一担忧虽然有一定的道理,但明显过于夸大。因为我国司法实践早已开始了检察指导侦查的制度尝试,并取得了一定的成果。[37]第一次征求意见稿正是在司法实践成功经验的基础上才对检察机关的指导权予以规定。刑事诉讼法修正案将这一规定删除,不得不说是本次刑事诉讼法修改的一大缺憾。
  (二)公安机关的权力依然过于强大
  我国公安机关权力过于强大主要表现在以下几个方面:首先,公安机关依旧享有几乎不受任何限制的侦查权力。纵观新刑事诉讼法,整个侦查过程中依旧只有逮捕和延长羁押期限需要经过检察机关批准。对于其他强制侦查手段和强制措施,公安机关依旧可以自行决定、自行实施。这种几乎不受任何限制的侦查权力,必将造成侦查权的滥用。其次,对侦查权力进行监督与制约的力度依旧不足。新刑事诉讼法在监督的手段上依旧沿袭了建议、通知的方式,并没有赋予检察机关建议对侦查人员进行惩戒的权力,导致监督的力度依旧不足。虽然新《
刑事诉讼法》第55条规定检察机关对于侦查人员因非法取证构成犯罪的,依法追究刑事责任,但这一规定的适用范围极其狭窄。因为侦查人员的非法取证行为必须达到情节严重才能构成犯罪(多数情况下都是导致犯罪嫌疑人、被告人残疾或死亡),而一般情况下,侦查人员的非法取证行为均达不到情节严重的标准。第三,侦查终结缺乏有效控制。我国刑事诉讼法规定的侦查终结的方式有两种,一是移送审查起诉;二是撤销案件。目前,移送审查起诉的案件由审查起诉和法庭审判两道程序予以检验和控制,而撤销案件只需报上级公安机关批准即可。由于缺少第三方的有效监督与制约,侦查机关很可能徇私舞弊,甚至收受贿赂,对不应当撤销的案件予以撤销,造成侦查权力的滥用和司法腐败现象的发生。
  (三)检察机关了解侦查活动运作情况的途径仍然不足
  新刑事诉讼法虽然在一定程度上增加了检察机关了解侦查活动运作情况的途径,但其途径依然不足:一是检察机关了解公安机关立案的途径不足。我国刑事诉讼法虽然规定了检察机关对公安机关立案的监督权,但并没有规定检察机关通过何种途径了解公安机关的立案情况。由于检察机关缺乏对公安机关立案情况的了解,导致立案过程缺乏有效控制,违法情形大量存在。二是检察机关了解侦查活动的途径主要为书面方式,不利于发现侦查过程中的违法情形。我国1996年刑事诉讼法只规定检察机关在审查起诉时应当讯问犯罪嫌疑人,听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托人的意见,而审查批准逮捕、审查延长羁押期限则几乎都以书面审查的方式进行。新刑事诉讼法虽然对审查批准逮捕过程中检察机关讯问犯罪嫌疑人作出了规定,但其力度远远不足。
[38]而对于审查延长羁押期限和继续羁押必要性审查过程中是否应当讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人的意见,新刑事诉讼法均未作出规定。三是检察机关的调查核实权依旧不足。检察机关的调查核实权有利于保证检察机关及时发现公安机关的违法侦查行为。新刑事诉讼法虽然规定了检察机关的调查核实权,但该权力仅限于第55条规定的侦查人员非法取证情形。对于侦查机关的其他违法情形,检察机关无权进行调查核实,导致检察机关调查核实权的适用范围过窄。
  (四)检察机关对公安机关的控制力度依然不足
  新刑事诉讼法规定的检察机关对公安机关的控制力度依然不足:首先,新增的许多规定缺乏相应的制裁机制。比如,新《
刑事诉讼法》第115条规定检察机关对申诉应当及时进行审查,情况属实的,通知有关机关予以纠正。但如果有关机关不予纠正该怎么办?该条并没有作出规定,相应的司法解释也未能解决。其次,有些条款虽然规定了制裁措施,但明显留有余地。比如,新《刑事诉讼法》第54条规定了非法证据排除规则,并规定检察机关在审查起诉阶段可以排除非法证据。但对于非法收集的物证、书证,该条允许公安机关进行“补正”或者“作出合理解释”。这就有可能导致非法收集的实物证据在实践中难以排除,甚至可能导致非法实物证据排除规则沦为“非法实物证据不排除规则”。此外,2012年11月22日公布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第71条第2款规定办案人员在侦查逮捕、审查起诉中经调查核实依法排除非法证据的,应当在调查报告中予以说明。被排除的非法证据应当随案移送。”这种随案移送的方法,有可能导致已被检察机关排除的非法证据仍被法官继续采用。即便法官不予采用,也可能对法官造成先人为主,影响判决的公正性。第三,新增的许多原则性条款缺乏可操作性。比如,新《刑事诉讼法》第93条对逮捕后继续羁押必要性审查机制作出了规定,但该条仅仅初步构建了继续羁押必要性审查机制的雏形。至于应隔多长时间审查一次?在哪些诉讼阶段进行审查?通过何种方式审查?审查的内容如何?该条均未作出规定,可能导致其在实践中落空。
  五、我国检警关系之改革——构建混合式检警关系
  针对我国刑事诉讼检警关系存在的诸种问题,笔者建议应当对我国检警关系予以改革。改革我国检警关系的目标是构建混合式检警关系,具体应采取以下几个方面的措施:
  (一)废除“分工负责、互相配合、互相制约”原则
  长期以来,我国检警关系以“分工负责、相互配合、相互制约”原则作为指导性准则。由于我国刑事诉讼法第3条和“管辖”一章对刑事司法权的划分作了明确规定,所以此处的“分工负责”无疑是画蛇添足。“分工负责、相互配合、相互制约”原则的重点内容不是“分工负责”,而是“互相配合、互相制约”。由此,我国形成了一种以检、警互相配合、互相制约为内容的检警关系。在这一原则的指导下,我国的检警关系是一种平等的关系,检警之间平等分立并且双向制约,侦查职能相对于控诉职能是平等的、独立的。这种检警关系违背了侦、控职能的配置规律。由于侦查的最终目的之一是为控诉服务,侦查阶段所进行的一切活动都应以控诉为中心。在定位侦查职能与控诉职能的关系上,控诉职能无疑应当处于主导地位。而我国检警之间这种互相配合、互相制约的平等关系,混淆了侦查职能与控诉职能应有的主从关系,违背了侦、控职能的配置规律,导致侦查与控诉相脱节,刑事司法程序成为了“流水线型”的作业程序,检察机关的起诉与法院的审判成为了对侦查结果的一种确认,从而造成我国的侦查中心主义。
[39]此外,我国刑事诉讼法规定检察机关是法律监督机关,检察机关对于公安机关的侦查活动享有法律监督权。由于监督是居高临下的、单向性的,所以检察机关相对于公安机关应当以一种上位者对下位者的关系行使单向性的监督职能。而我国配合制约的检警关系明显与检察机关的法律监督职能存在冲突,造成我国刑事诉讼法在检警关系配置上的混乱。而且,“相互配合、相互制约”原则容易导致人们对我国刑事诉讼法产生“重视惩罚犯罪,轻视保护人权”的误读,可以说是立法技术上的败笔。[40]该原则的部分内容已被虚置,尚存的内容也存在冲突,所以应当尽早将其废除。
  (二)建立检察机关对侦查活动进行指导的工作机制
  为提高侦查活动的效率,保证起诉的质量,有必要建立检察指导侦查的工作机制。我国以往刑事诉讼制度中已存在一些检察机关指导侦查活动的规定。如1998年最高人民检察院修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第266条规定:“人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的,应当提出具体的书面意见,连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查。”这里所谓的具体书面意见,就是检察机关对公安机关的补充侦查在案件事实和证据收集方面提出的要求和进行的指导。此外,我国司法实践中早已开始推行“检察引导侦查”试点,并取得了一定的成功经验。
[41]本次刑事诉讼法修正案虽然删除了第一次征求意见稿中关于检察机关对公安机关侦查的重大案件进行指导的规定,但随后公布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第361条对其予以了肯定:“对于重大、疑难、复杂的案件,人民检察院认为确有必要时,可以派员适时介入侦查活动,对收集证据、适用法律提出意见,监督侦查活动是否合法。”基于以上法律规定和司法实践的探索,笔者建议我国刑事诉讼法应当建立检察指导侦查的工作机制,具体可分两步进行:首先,初步规定检察机关对于重大、疑难、复杂案件、退回补充侦查案件、立案监督案件以及公安机关要求或检察机关认为有必要指导的案件,从公诉角度对公安机关收集证据、适用法律进行指导;其次,待条件成熟后,可以进一步将检察机关的指导范围扩大到所有刑事案件,实现检察全面指导侦查的工作机制。
  (三)进一步强化检察机关对侦查活动的控制
  我国刑事诉讼法应当从以下几个方面强化检察机关对侦查活动的控制:首先,扩大对强制措施和强制侦查手段的控制范围。我国刑事诉讼法应当规定,除逮捕和延长羁押期限需要经过检察机关批准以外,对于其他强制措施和强制侦查手段的适用,如监视居住、拘留、搜查、扣押、查封、技术侦查等,也需取得检察机关的批准。其次,继续加强非法证据排除的力度。对于公安机关非法取得的实物证据,我国刑事诉讼法也应当采取绝对排除的方法,而不需要经过“补正”或“作出合理解释”。此外,为保证检察机关在审查起诉阶段对非法证据排除的彻底性,对于已被检察机关排除的非法证据,不应当再移送法院。第三,将原则性条款具体化。为防止有些原则性条款在实践中落空,我国刑事诉讼法应当将这些原则性条款具体化,使其具有可操作性。第四,加强对侦查终结的控制。由于案件一经撤销,后面即无任何程序对其进行救济和矫正,为防止被害人的追诉要求落空,应当设置一定的监督和制约机制来保证撤案程序的正确运行。对于应当撤销的案件,公安机关必须报检察机关批准,同时应当通知犯罪嫌疑人、被害人及其律师可以向检察机关提出意见。检察机关应当在听取各方意见后作出是否批准的决定。
[42]
  (四)增加检察机关介入侦查程序的途径
  为保证检察机关全面充分地了解公安机关侦查活动的真实情况,我国刑事诉讼法应当进一步增加检察机关介入侦查程序的途径。首先,建立公安机关向检察机关备案制度。公安机关向检察机关的备案应当包括立案备案和重大侦查行为备案两个方面。立案备案是指公安机关应当将立案的情况向检察机关汇报,由检察机关予以审查,备案的时间一般应在公安机关立案后的5—10日内。重大侦查行为备案是指公安机关对于重要的特别是涉及犯罪嫌疑人、被告人人身自由、财产权益的侦查行为,应当向检察机关介绍情况并备案,备案的内容包括案情简介、证据清单等内容,以便使检察机关掌握侦查活动的进展情况。
[43]其次,扩大言词审查的范围。除进一步落实审查起诉的言词审查方式之外,还应进一步扩大审查批准逮捕的言词审查范围。在审查批准逮捕的过程中,检察机关应当讯问犯罪嫌疑人、询问证人等诉讼参与人、听取辩护人的意见。此外,对于延长羁押期限、继续羁押是否必要等涉及剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身权利事项的审查,也应当以言词审查为主,只有在特殊情况下才能采取书面审查的方式。第三,扩大检察机关的调查核实权。对于公安机关的所有违法情形,检察机关都应当有权进行调查核实,并对调查核实的程序予以细化。第四,赋予辩护方更广泛的申诉、控告权。我国刑事诉讼法应当进一步规定,对于公安机关的所有违法侦查行为,以及犯罪嫌疑人、被告人对公安机关采取的强制措施和强制性侦查手段不服的,均有权向检察机关申诉或者控告,由检察机关予以审查。
  (五)赋予检察机关建议对侦查人员进行惩戒的权力
  为保证检察机关对公安机关的侦查活动进行有效地指导与控制,我国刑事诉讼法应当赋予检察机关建议对侦查人员进行惩戒的权力,即在侦查人员拒绝或消极执行检察机关的指令时,检察机关有权建议对侦查人员进行惩戒。从国外来看,许多国家都规定了检察机关的建议惩戒权。如《日本刑事诉讼法》第194条“对司法警察职员惩戒或罢免的追诉”第1款明确规定检察总长、高等检察厅长或者地方检察厅长,在司法警察职员没有正当理由而不服从检察官的指示或指挥的场合,认为必要时,对身为警察官的司法警察职员可以向国家公安委员会或者都道府县公安委员会,对警察官以外的司法警察职员可以向对该警察职员拥有惩戒或罢免权限的人,提出惩戒或罢免的追诉。”该条第2款进一步规定:“国家公安委员会、都道府县公安委员会或者对警官以外的司法警察职员有惩戒或罢免权限的人,认为前款的追诉有理由时,应当按照有关法律的规定,对受到追诉的人进行惩戒或者罢免。”
[44]我国刑事诉讼法也应当借鉴国外的做法,赋予检察机关建议对侦查人员进行惩戒的权力。对于检察机关提出的纠正意见或者发出的指导性建议等指令,公安机关拒不执行或消极执行时,检察机关应当有权建议更换办案人员或者建议同级公安机关对其予以停职、记过等处分。此外,在刑事警察的升迁方面,公安机关也应当听取检察机关的意见。由于建议惩戒权并不同于惩戒权,这一做法又不至于使检察机关的权力过于强大,使指导变成领导,从而避免出现以检代侦的情形。
注释:
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1]参见万毅:《侦诉一体化:我国检警关系之重塑》,载《新疆大学学报(社会科学版)》2003年第3期,第58页。   [2]《法国刑事诉讼法典》,罗结珍译,中国法制出版社2006年版,第16-37页。   [3]参见陈卫东、郝银忠:《侦、检一体化模式研究——兼论我国刑事司法体制改革的必要性》,载《法学研究》1999年第1期,第58页。   [4]参见何家弘:《构建和谐社会中的检警关系》,载《人民检察》2007年第23期,第15页。   [5]《德国刑事诉讼法典》,李昌珂译,中国政法大学出版社1995年版,第78—80页。   [6]参见万毅:《侦诉一体化:我国检警关系之重塑》,载《新疆大学学报(社会科学版)》2003年第3期,第59页。   [7]参见陈卫东、郝银忠:《侦、检一体化模式研究——兼论我国刑事司法体制改革的必要性》,载《法学研究》1999年第1期,第59页。   [8]参见陈岚:《我国检警关系的反思与重构》,载《中国法学》2009年第6期,第113页。   [9]参见龙宗智:《评“检警一体化”兼论我国的检警关系》,载《法学研究》2000年第2期,第56页。   [10]参见万毅:《侦诉一体化:我国检警关系之重塑》,载《新疆大学学报(社会科学版)》2003年第3期,第58—59页。   [11]参见陈兴良:《诉讼结构的重塑与司法体制的改革》,载《人民检察》1999年第1期,第48页。   [12]参见陈瑞华:《刑事诉讼的中国模式》,法律出版社2010年版,第203—205页。   [13]参见陈兴良:《检警关系的构造》,载樊崇义主编:《刑事审前程序改革与展望》,中国人民公安大学出版社2005年版,第388—389页。   [14]参见万毅:《侦诉一体化:我国检警关系之重塑》,载《新疆大学学报(社会科学版)》2003年第3期,第59页。   [15]参见何家弘:《构建和谐社会中的检警关系》,载《人民检察》2007年第23期,第15页。   [16]参见万毅:《侦诉一体化:我国检警关系之重塑》,载《新疆大学学报(社会科学版)》2003年第3期,第59页。   [17]参见何家弘:《外国犯罪侦查制度》,中国人民大学出版社1995年版,第116—121页。   [18]参见卞建林:《论我国侦查程序中检警关系的优化——以制度的功能分析为中心》,载《国家检察官学院学报》2005年第3期,第63页。   [19]参见孟宪祯:《对“移送起诉”退查率居高不下的情况调查》,载《河南公安专科高等专科学校学报》1999年第1期,第26—27页。   [20]参见周萃芳:《关于北京市检察机关审查起诉阶段补充侦查进行情况的调研报告》,载《中国刑事法杂志》2002年第3期,第70—83页。   [21]参见宋英辉:《刑事程序中的检警关系完善构想》,载《人民检察》2006年第11期,第7页。   [22]参见卞建林:《论我国侦查程序中检警关系的优化——以制度的功能分析为中心》,载《国家检察官学院学报》2005年第3期,第64页。   [23]参见陈永生:《我国刑事误判问题透析——以20起震惊全国的刑事冤案为样本的分析》,载《中国法学》2007年第3期,第58页。   [24]参见陈永生:《非法证据排除规则对检警关系的影响》,载《人民检察》2006年第22期,第10页。   [25]如2009年检察机关对立案监督提出书面纠正意见28014件次,公安机关纠正了26208件次,有1806件次未予纠正;2010年检察机关对立案监督提出书面纠正意见44141件次,公安机关纠正了41906件次,有2235件次未予纠正;2011年检察机关对立案监督提出书面纠正意见33167件次,公安机关纠正了31653件次,有1514件次未予纠正(该数据出自《中国法律年鉴》)。   [26]参见朱孝清:《诉讼法修改中若干问题的意见——在中国法学会诉讼法学研究会2005年年会上的发言》,载天津市法学会编:《中国法学会诉讼法学研究会2005年年会天津市法学会特刊》,天津市海龙印刷有限公司2005年版,第42—43页。   [27]参见丁毅、宁风:《补充侦查不能成为超期羁押的“避风港”》,载《检察日报》2003年9月17日。   [28]1996年《刑事诉讼法》仅仅在第57条对指定居所监视居住作出了规定被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定:(一)未经执行机关批准不得离开住处,无固定住处的,未经批准不得离开指定的居所……”这里的“指定的居所”即是指定居所监视居住。   [29]参见魏玉民:《非羁押性强制措施研究》,法律出版社2010年版,第225—226页。   [30]如联合国1988年12月9日批准的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第11条第3款规定:“司法当局或其他当局应被授权根据情况对拘留的持续进行审查。”《意大利刑事诉讼法》第299条规定,在羁押的适用条件消失时,法官应当立即撤销。公诉人和被告人都有权向法官提出撤销或更换有关措施的申请,法官在5日以内以裁定的形式作出决定。《日本刑事诉讼法》第87条规定:“羁押理由或羁押的必要消失后,法院应当依据检察官、被羁押的被告人或其辩护人、法定代理人、保佐人、配偁、直系亲属或兄弟姐妹的请求,或者依职权,以裁定撤销羁押。”   [31]参见汪建成:《论强制医疗程序的立法构建和司法完善》,载《中国刑事法杂志》2012年第4期,第65—68页。   [32]参见陈光中主编:《〈中华人民共和国刑事诉讼法〉修改条文释义与点评》,人民法院出版社2012年版,第382—388页。   [33]例如,《联合国儿童权利公约》第37条(b)项规定:“不得非法或擅自剥夺任何儿童的自由。逮捕、拘留或监禁儿童应按法律进行,并应仅作为最后的手段,在尽可能短的时间内使用。”《联合国少年司法最低限度标准规则》第13条规定:“审前拘留应仅作为万不得已的手段使用,而且时间应尽可能短”;“如有可能,应采取其他替代办法,诸如密切监视、加强看管或安置在一个家庭或一个教育机构或环境内。”   [34]如2001年至2005年,青岛法院系统判处的未成年刑事报告人中,羁押率为81%;对未成年人取保候审的适用率平均为19%,其中2002年不足10%(转引自邹川宁:《少年刑事审判若干程序问题研究》,法律出版社2007年版,第37页)。   [35]全国人大常委会法制工作委员会刑法室编:《关于修改中华人民共和国刑事诉讼法的决定条文说明、立法理由及相关规定》,北京大学出版社2012年版,第40页。   [36]参见种松志:《检警关系论》,中国人民公安大学出版社2007年版,第243页。   [37]早在1999年,河南省周口市便开始了检察引导侦查的制度探索。周口市人民检察院在办理自侦案件时率先推出了“三三制”的办案机制,即检察机关在办理自侦案件中“实行三个延伸,坚持三项跟踪,明确三段责任”。其中的°三个延伸”是指批捕部门向前延伸至立案环节,起诉部向前延伸至审查逮捕和侦查预审环节。随后,借鉴“三三制”中“三个延伸”的做法,又将其运用到公安机关立案侦查的案件上,由此产生了检察引导侦查的机制《2001年4月16日,周口市检察院、周口市公安局联合下发了《关于在全市公安机关设立指导侦查室决定》。截至2001年6月,全市两级检察机关驻公安机关指导侦查室全部挂牌成立。周口市检察院和公安局还制定了《关于检察机关指导侦查暂行规定》《关于检察指导侦查工作实施细则》等一系列规范性文件。周口市检察指导侦查室设立以来,成效显著,公安机关侦查的刑事案件出现了“二低三高”的趋势,即不捕率降低,由36%降到10%以下;退查率降低,由60%—70%降至20%以下;转捕率提高,公安机关刑事拘留提请逮捕率由9%提高到50%—60%批捕率提高,目前达到90%以上;起诉率提高,现在90%以上刑事案件一次性受理起诉。同时,还实现了两个百分之百,即案件的批捕准确率和起诉准确率均达到了100%,平均办案周期比过去缩短了一半(李和仁、王治国:《引导侦查取证:周口的实践与理论碰撞》,载《人民检察》2002年第8期,第38—39页)。   [38]新《刑事诉讼法》第86条规定检察机关在审查批准逮捕时只是“可以”讯问犯罪嫌疑人;只有在例外情形时才“应当”讯问犯罪嫌疑人:(一)对是否符合逮捕条件有疑问的;(二)犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的;(三)侦查活动可能有重大违法行为的。   [39]参见陈兴良:《诉讼结构的重塑与司法体制的改革》,载《人民检察》1999年第1期,第48页。   [40]参见陈岚:《我国检警关系的反思与重构》,载《中国法学》2009年第6期,第115—116页。   [41]比如,2004—2005年,焦作市检察机关侦查监督部门运用检察指导侦查机制办理的特重大、疑难、复杂、社会影响大、群众反映强烈的案件,上级机关或领导交办、督办及人大关注的案件,立案监督案件和公安机关要求或检察机关认为有必要指导侦查的案件共835件,平均审查逮捕用时为3.1天,比2000-2001年同类案件平均审查逮捕用时5.2天缩短了2.1天;平均审查起诉用时20天,退补率为9.9%,与2000-2001年同类案件审查起诉用时40.1天、退补率40%相比,审查起诉减少了20.1天,退补率下降了30.1个百分点;且这些案件全部被法院作有罪判决,比2000—2001年同类案件有罪判决率提高了30.5%(参见种松志:《检警关系论》,中国人民公安大学出版社2007年版,第261—263页)。   [42]参见陈永生:《侦查终结研究》,载《湖南省政法管理干部学院学报》2000年第5期,第16页。   [43]参见种松志:《检警关系论》,中国人民公安大学出版社2007年版,第271页。   [44]《日本刑事诉讼法》,宋英辉译,中国政法大学出版社2000年版,第46页。

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