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“双头”领导体制下的加拿大联邦检察院
作者:杨先德 来源:检察日报 发布时间:2016年10月10日 点击数:

  加拿大是联邦制、议会制民主国家,在法律体系上属于英美法系,其检察制度在2006年前后经历了一场比较大的变革。在此,主要介绍这次改革之后的加拿大联邦检察制度。

  “双头”领导的联邦检察院

  在2006年12月之前,加拿大联邦检察职能由隶属于司法部的联邦检察处行使,该处向司法部长(兼总检察长)负责。司法部长是内阁成员,受总理领导,向议会负责。英美法系中的“检察(公诉)独立”原则是在这种议会内阁制体系下运作的。2006年,保守党组阁,时任总理哈珀致力于政府改革,推动颁布《联邦问责法》,其中检察改革是改革计划的重要内容。按照改革计划,一个独立行使职权、免受不正当干预的检察机关对于构建透明、廉洁的政府至关重要。加拿大在充分借鉴英国、澳大利亚、新西兰和魁北克等加拿大自治省的经验基础上,颁布了《检察长法》,建立了独立于司法部的联邦检察院。联邦检察院由检察长领导。但是,联邦检察院与司法部、总检察长仍然保持一定程度的联系。主要表现在三个方面:

  一是联邦检察院检察长在总检察长授权下行使权力,向总检察长负责。总检察长仍然是宪法意义上的政府首席法律官,享有检察权,只不过通过《检察长法》把权力授给了检察长,检察长在授权范围内代表总检察长行使职权,检察长被视为联邦副总检察长。总检察长就检察长的履职情况向议会负责。

  二是检察长经总检察长推荐,由加拿大总督任命。检察长推荐人选的产生要经过比较复杂的程序。按照《检察长法》规定,总检察长要建立一个检察长选拔委员会,该委员会由5名成员组成,包括加拿大法律学会联合会、下议院、总检察长各自指定的一名成员以及一名司法部副部长和一名公共安全部副部长。总检察长向选拔委员会提供一个不少于10人的候选人名单,每个候选人必须具备10年以上法律资格。选拔委员会通过评估,向总检察长提出3名候选人名单。总检察长从3名候选人中挑选出一名他认为最适合担任检察长的人选,提交给议会成立的专门委员会,由这个议会专门委员会决定是否批准该人选。

  三是联邦检察院与司法部保持工作上的密切合作关系。检察机关虽不再是司法部的内设机构,两者不再存在领导和被领导的关系,但两者仍然保持重要的合作关系。联邦检察院就人权法、宪法、土著法等领域的问题向司法部寻求咨询。检察机关依靠司法部解决一些内部行政管理问题,例如工资待遇、图书馆、公务接待等问题。双方在这些方面签订了合作备忘录。

  从上述情况看,加拿大联邦检察机关事实上是一种“双头”领导体制。刑事司法体制改革试图强化检察机关的独立性,但是传统的宪政权力结构并没有完全打破,只不过通过立法,尤其是独立机构的设立和授权原则,强化了独立行使检察权。

  联邦检察院运行概况

  就职能而言,联邦检察院是一个比较纯粹的公诉机关,主要承担公诉职能。联邦检察院对侦查机关没有领导权和指挥权,只能应要求向侦查机关提供建议和咨询。检察官对侦查的提前介入主要是为了确保侦查机关的侦查活动和证据收集符合相关法律和证据要求。

  就刑事犯罪的管辖权而言,在联邦体制下,联邦检察院主要办理联邦犯罪案件,即联邦法律规定的犯罪案件。按照加拿大《宪法》,联邦议会对刑事司法具有广泛管辖权,联邦检察机关管辖的案件也十分广泛,处理的主要案件类型包括毒品、国家安全、恐怖主义、经济、金融、食品、卫生、税务、环境、腐败、选举等领域的各种犯罪。在形式上,检察长在处理这些案件时是代表总检察长行使职权的。但是按照加拿大法律规定,联邦检察院对《加拿大选举法》规定的犯罪享有管辖权,而且在办理选举类刑事案件中,检察长并不对总检察长负责,后者也没有对前者的指令权。因此,从这一点说,联邦检察院又是一个相当独立的机构,承担着特殊的权力平衡职能。

  就组织结构而言,加拿大联邦检察院维持着多层级一体化的组织结构,分为中央检察机关、11个区域检察机关和7个地区检察机关,地区检察机关隶属于区域检察机关,每个区域检察机关由首席联邦检察官领导。与很多国家的检察机关一样,在内设机构上,加拿大检察机关在检察业务办理、行政管理、内部监督审计上进行了职能区分和机构分设。

  目前,加拿大联邦检察机关有全职职员约900名,其中有500名检察官,此外联邦检察机关还维持着一个810人的私人律师队伍,这些私人律师可以受检察机关委托代理公诉业务。根据联邦检察院2014年至2015年度工作报告显示,近4年来,加拿大联邦检察机关年均新收案件量近5万件,再加上3万件左右的旧案,年均办案量在8万件左右,其中5万件左右都是简单案件,剩下3万件左右为中等或高复杂程度的案件。对于中等以上复杂程度的案件,大约有超过60%的案件以有罪答辩的形式结案。

  联邦检察院检察长的告知义务和报告义务

  一般情况下,总检察长不干预检察机关日常事务,但因为总检察长要就检察机关履职情况向议会负责,他对检察机关履职有知情权、监督权和一定程度的干预权。监督权和干预权行使都是建立在检察机关向总检察长通报执法信息之上的。因此,按照法律规定,检察长就履职情况对总检察长负有告知义务,但并不是任何履职信息都需要告知总检察长。按照《检察长法》第13条规定,在检察长准备实施的追诉或干预活动(对自治省检察事务的干预)中,如果涉及重要的一般利益问题,检察长必须及时将相关情况告知总检察长。《加拿大检察机关手册》对“重要的一般利益问题”进行了界定,主要包括引发公众对司法信心担忧的案件、国家安全犯罪、战争罪、反人类罪、种族灭绝罪、涉及加拿大土著权益、影响全国的环境、金融诈骗案件、涉及宪法争议的案件以及涉及国际因素的案件等。可见,检察长的告知义务还是相当宽泛的。但是,告知义务不适用于联邦检察院依据引渡法、刑事司法互助法和加拿大选举法实施的诉讼活动。也就是说,检察长对这几类案件的处理并不需要告知总检察长。就告知时间而言,《检察长法》要求检察长负有“及时”告知义务,所谓“及时”就是要给总检察长足够的时间和机会就相关问题作出回应。告知可以在提起公诉前、中止公诉中、作出上诉或干预决定前等任何阶段进行。

  根据《检察长法》第16条规定,检察长每年要向总检察长提交上一年度工作报告,报告主要内容是检察机关上一年度的履职情况,但不包括联邦检察院依据《加拿大选举法》的履职情况。总检察长在收到联邦检察院的年度报告后,将报告提交给议会。

  总检察长的指令权、案件介入权和案件接管权

  总检察长在检察长告知的信息基础上,享有对检察长的指令权和特殊案件的介入权和接管权。根据《检察长法》第10条规定,总检察长对检察长行使检察权享有指令权。指令主要分为两种,一般性指令和个案指令。一般性指令,是指总检察长就检察权的行使发布一般性的指导性政策。一般性指令必须以书面形式作出,并在《加拿大公报》上发布。例如,2015年6月,总检察长就恐怖主义犯罪的追诉工作向检察长发出了包含四项内容的一般性指令。个案指令,是指总检察长就具体个案的追诉活动向检察长发布个别指令。总检察长行使个案指令权必须先咨询检察长,指令也应该以书面形式作出,并在《加拿大公报》上发布。但是如果总检察长或检察长认为个案指令的公布不利于维护司法利益,可以在追诉活动结束后再正式公布指令。

  总检察长的指令权,尤其是个案指令权的行使必须十分慎重,过度介入将会违反检察权独立行使原则,检察长对个案的干预必须限定在一定范围内,往往发生在总检察长和检察长在重要的个案处理上存在争议时。按照《检察长法》第14条规定,如果总检察长认为正在进行的诉讼涉及公共利益问题,总检察长在通知检察长后,可以介入一审或上诉活动。总检察长依据这一条介入个案,往往以个案指令的形式介入。介入个案要遵循书面、公开原则,这旨在避免总检察长过度干预检察长和检察官办案。

  依据《检察长法》第15条,总检察长也可以在咨询检察长后,直接接管检察长正在实施的诉讼活动。总检察长决定接管案件后,必须告知检察长并毫不迟延地将接管的情况在《加拿大公报》上发布,但总检察长认为为了维护司法利益,也可以推迟发布接管信息。检察长必须按照总检察长的要求移交案卷并提供总检察长需要的任何信息。加拿大《检察长法》第15条表明,总检察长仍然保留着对刑事追诉活动的管辖权,保留最后的干预权,以确保检察决定符合公共利益。

  “双头”领导体制下的检察官

  加拿大检察权运行是一个通过层层授权形成的科层制体制。总检察长授权联邦检察院检察长行使职权,检察长授权副检察长和检察官行使职权,最终对检察官而言,他是代表检察长履行职权。以一个区域检察机关的检察官为例,他至少有区域首席联邦检察官、联邦检察院副检察长、检察长、总检察长等多重上级。这种带有明显科层制特征的检察权领导体系是否与检察权独立行使原则相冲突?检察权独立是否意味着检察官独立?

  依据加拿大检察理论,检察官是作为检察长的代理人行使检察权的,行使的是检察长授予的职权。因此,检察官在日常决策中的独立性主要体现的是一种“授权独立”。检察官行使职权的独立性体现的是一种制度性或者说机构性的独立,不是检察官个人独立,最终的目标是为了维护整个检察机关的独立。因此,对于一个地区检察官来说,他有义务按照总检察长或检察长签发的指引指令来履职,同时又受地区首席检察官的领导,而地区首席联邦检察官是向检察长、总检察长负责的。在授权制度下,检察官对案件的处理享有一定的自由裁量权,因此检察官也必须对其在自由裁量权范围内作出的决定负责。检察官在行使职权时除了要遵循法律、上级抽象性的规范指引和个案指令外,在日常决策中还需要咨询同事、上级甚至获得上级的批准,因为他个人只是整个检察权责任链条上的一环。

  加拿大新的联邦检察体制是一个比较特殊的体制,可以看出,它是政治考量、法治原则和传统力量平衡的结果,这种平衡是为了强化检察独立,维护政治稳定和法制统一。

  (作者单位:北京市人民检察院)

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