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宋朝的官员出问题,是如何问责的
作者:作者:吴钩 来源:南方都市报 发布时间:2016年10月13日 点击数:

北宋仁宗至和二年(1055),宰相陈执中因为责罚家中一名婢女、导致其意外死亡,受到御史交章弹劾,被罢去宰相之职。说起来,这是陈执中第二次被台谏官赶下台。上一次是在六年前,皇祐元年(1049)八月,由于“河决民流,灾异数见,执中无所建明,但延接卜相术士”,表现得十分无能,因此“言者屡攻之”,最后陈执中不得不“以足疾辞位”,托病辞去宰相职务,徒知陈州。

放在宋仁宗朝,陈执中不过是众多被台谏官赶下台的宰执之一。宋仁宗时代的台谏官,风头甚劲,宰相被台谏弹劾而去职的情况很常见,据研究者统计,从明道初至嘉祐末二十余年间,因台谏论列而被罢免的宰执,有二十三人之多。

最著名的一次是宝元元年(1038),宋境发生地震,灾害频仍,以宰相陈尧佐为首的政府却应对无方,赈灾不力。谏官韩琦连上数疏,弹劾宰相王随、陈尧佐,参知政事韩亿、石中立尸位素餐、庸碌无能,必须对眼下发生的灾异负责,最后迫使王随、陈尧佐、韩亿、石中立四位宰执同日请辞。有意思的是,后来韩琦也当上了宰相,因为“不赴文德殿押常参班”(不到文德殿签到),被御史中丞王陶弹劾为“跋扈”。虽然刚刚登基的神宗皇帝并不相信王陶所言,但韩琦自己还是坚持辞去宰相。

许多年之后,一位哲宗朝的侍御史回忆起仁宗朝的台谏风气,还是非常怀念:“伏见祖宗以来,执政臣僚苟犯公议,一有台谏论列,则未有得安其位而不去者。其所弹击,又不过一二小事,或发其阴私隐昧之故,然章疏入,即日施行。盖去留大臣,一切付之公议,虽人主不得以私意加也。”

不管宰相是被弹劾罢黜,还是自己引咎请辞,其实都体现了一种可以问责的政治。任何堪称优良的政治,离不开一个大前提:可以问责。宋人追求一种“虚君实相”之制。所谓“实相”,即宰相掌执政之实权,“天下兴亡责宰相。”因为宰相是可以问责的,执政若不称职或有过失,能够追究其政治责任,包括弹劾、罢黜、引咎辞职、治罪。

所谓“虚君”,即君主垂拱而治、不亲细故,因为君主不可问责。君主有过,问责只能是象征性的,比如下诏罪己,总不能像更换宰相一样废立君主吧。宋神宗时,“内外事多陛下亲批”,也许我们会觉得这是神宗皇帝勤政的表现,但在老臣富弼看来,君主亲载庶政是非常不可取的,“虽事事皆是,亦非为君之道。况事有不中,咎将谁执?”

因此,优良的君主制,并不是皇帝要像明朝朱元璋、清朝雍正帝那样勤政,而是沿着宋人的理念发展出虚君实相的责任内阁制。我们知道,最早建成虚君立宪制的国家是英国,在英国普通法体系中,有一条所谓“君主不容有错(T heK ingcan do no w rong)”的原则,正是这一原则构成了虚君立宪框架下责任内阁制的法理基础。逻辑上的道理是这样的:君主不容有错,即不负行政责任;如何不负行政责任?君主只作为尊贵之国家象征,不过问实际行政;行政权委托给内阁,发生差错也由内阁负责;君主则超然事外。

而这样的道理,宋人是明了的。南宋朱熹说:“君虽以制命为职,然必谋之大臣,参之给舍,使之熟议,以求公议之所,然后扬于王庭,明出命令,而公行之。是以朝廷尊严,命令详审,虽有不当,天下亦皆晓然,知其谬之出于某人,而人主不至独任其责。”意思是说,君主不负责任,所以每一道以皇帝名义发出的政令,都必须由执政大臣合议、经给事中与中书舍人审核通过、再由宰相盖章副署,才可以发布于王庭。这样,即使事后发现这道政令有错,也可以由执政大臣负其责。

宋代的诏书,尽管都以君主的名义发出,但必须有宰相的副署,方能生效。诏书若无宰相之副署,则不具备法律效力,用宋人的话来说,“凡不由三省施行者,名曰斜封、墨敕,不足效也。”北宋初,太祖皇帝曾因为找不到宰相副署,差点连个任命状都签发不了。

为什么皇帝的诏书需要宰相副署?究其原因,还是在于“问责”二字。晚清梁任公曾撰文解释过西方君主立宪国的国务大臣副署之制:立宪国创“国务大臣副署之制,其意曰:君主不能为恶者也。而国务大臣则辅弼君主者也,君主有过举,则惟大臣之辅弼无状实职责咎。而副署云者,即以证明此诏敕已得大臣之同意也。故以有副署而大臣之责任缘之而生,同时亦以有副署而君主之责任缘之而卸”;“大臣认为不当发布之诏敕,可以拒不副署,非逆命也,居辅弼之职者,以道事君,义宜然也。争之不得,则辞职耳”。借用任公这段话来解释宋代宰相副署制度,也是恰如其分的。

但任公自己对唐宋的宰相副署制度却颇不以为然,以为那不同于西方立宪国之国务大臣副署,只是“证明诏敕之真,防宦官之滥传中旨而已”。任公此言,就有点胡说八道了。宋代宰相副署诏书,同样是表示负责。用朱熹的话来说,即“知其谬之出于某人,而人主不至独任其责”。宋朝宰相对于他不同意的诏敕,同样可以拒绝副署,这叫做“执奏”。

当然,我们不会天真地认为,宋朝的政体就是君主立宪制、责任内阁制。只不过,我们有理由相信,宋朝宰相领导的政府是可以问责的,距近代责任内阁制也仅仅是一步之遥。

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