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【<中国反恐法>通过、实施一周年专题】2016年中国反恐怖法国内研究文献综述之三
作者:张金平 马瑜 王海茹 来源:西法大反恐法学院 发布时间:2017年02月05日 点击数:

三、对“中国反恐怖法”主要内容的相关研究

通过查阅期刊论文,我们汇集了关于论述“中国反恐怖法”章节内容的论文有29篇,以统计图为例,其中关于第三章安全防范的有8篇,情报分析的有6篇,国际合作的有6篇,保障措施的有3篇,总则和组织人员认定都各有2篇,法律责任和应对处置的各1篇。下面对各章节进行整理分析:

(一) “中国反恐怖法”总则——概念研究

“中国反恐怖法”第三条规定恐怖主义,是指通过暴力、破坏、恐吓等手段,制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产,或者胁迫国家机关、国际组织,以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。有的研究者从文本解释来解读该条规定,认为其包含四个层面,即主体要素、目的要素、手段要素及行为(主张)要素。

在主体要素中除了个人和组织能作为恐怖主义的主体外,还应包括国家,因为国家恐怖主义早已有之,且在联合国也实际承认国家可以作为恐怖主义主体。目的要素认为政治目的是所有恐怖主义都具有的,而意识形态目的是发动、鼓动恐怖活动的手段。

在手段要素方面,暴力包括现实的、空间的、传统砍杀的和新型的生物袭击等方式;破坏是对社会秩序、组织结构、社会运行模式的破坏;恐吓是以加害手段等威胁使他人感到恐慌的行为。

行为(主张)要素具体包括制造社会恐慌的行为、危害公共安全的行为、侵犯人身财产的行为、胁迫国家机关、国际组织的行为。并通过与域外恐怖主义定义的比较加深我国对恐怖主义定义的理解。[①]而有的研究者认为,恐怖主义犯罪主体只界定为个人和组织,对于恐怖活动的实施手段可以参考《刑法》关于恐怖活动犯罪的规定,在反恐怖主义概念中列举恐怖主义犯罪所侵犯的对象,包括平民和非战斗人员。[②]

(二)“中国反恐怖法”之组织和人员认定

“中国反恐怖法”在第二章明确规定了组织和人员认定程序,采取恐怖组织和人员司法、行政并行的“双轨制”,即国家反恐怖主义工作领导机构和有管辖权的中级以上人民法院均有权认定恐怖活动组织和人员。有研究者认为,明确行政认定和司法认定的分工,有利于避免在反恐中混淆行政权和司法权的权限,对二者的明确分工可以根据无罪推定理论,在行政认定后,若需要追究恐怖活动组织和人员的刑事责任,必须经过检察院提起刑事诉讼,进入司法程序;在司法认定后,需要在更大范围内对认定结果予以公告的,需要通过行政认定的权力主体公告;在二者的衔接机制中,根据法院认定的过程,规避公文书证据资格和证明力问题,直接依据我国行政证据与刑事证据的程序衔接制度,对相关组织和人员予以认定。[③]

有研究者认为,实行恐怖活动组织和人员认定“双轨制”是十分必要的,行政认定有利于提高我国反恐怖工作的效率,司法认定有利于确保反恐工作的工作。对于二者的内部衔接可以根据不同需要视情况而定,第一,对于境外恐怖活动组织和人员直接进行行政认定,认定结果可以作为司法认定的依据;第二,对于境内恐怖活动组织或人员直接进行司法认定,不再重复进行行政认定。要加强行政机关与司法机关的沟通协调、合理分工,进而构建司法权与行政权良性互补的反恐怖工作体制。[④]

(三)“中国反恐怖法”之安全防范

“中国反恐怖法”第二十九条对恐怖活动中的胁从犯和尚不构成恐怖犯罪的轻微犯做出了帮教的规定,对服刑的恐怖分子进行矫正的要求。有研究者对该条分析得出,要加强对恐怖分子的矫正教育,提出首先确落实主体,推广帮教、矫正一体化,要加强监禁主体和非监禁主体的互动;其次,要丰富落实方式,推进帮教。矫正的高效性,要重视对涉恐分子的矫正钱的危险评估、心理评估,要因地制宜地实施矫正措施;最后,要加强落实监督,推动帮教、矫正持续性,集中社会力量,实现制度优化。[⑤]

针对“中国反恐怖法”第30条提出安置教育制度,有研究者阐述说,安置教育就是可以理解为罪犯实行的恐怖主义活动所受刑罚并不能消除其潜在的社会危害性,存在的恐怖主义倾向可能导致其刑满释放后仍然从事恐怖主义活动,为防止这种现象发生而对其进行教育以消除恐怖主义和极端主义倾向。安置教育实质是延长了限制人身自由的时间,但是做为反恐怖主义的一项特别程序,维护了国家权力与人权保障间的动态平衡。同时安置教育制度应该更加明确实施机构和具体措施,以保证安置教育的有效实施。[⑥]

网络恐怖主义作为新兴恐怖主义迅速发展,恐怖分子和极端分子利用网络平台传播暴恐音频、传授犯罪方法、招募圣战分子,使得网络恐怖主义已经成为不得不重视的方面。有关研究者对网络恐怖主义的表现和特点进行分析,得出如下对策,首先,公安机关要,加大对网络涉恐情报信息搜集和共享力度,确保情报预警的实用性与及时性,对网络暴恐音视频进行专项清理和整治,进一步对涉恐重点人员行为轨迹的摸排布控;其次,宣传、文化、网信、电信部门要严格按照反恐法的规定审查、执行;最后要加强国际合作。[⑦]还有的研究者通过与域外立法相比较提出:可以在反恐法中设立专门章节明确网络恐怖主义,具体规定网络恐怖主义的范围,细化部分职权。[⑧]

(四)“中国反恐怖法”之情报信息

情报信息是许多国家反恐的重中之重,反恐情报的收集可以对早期恐怖活动做出预警,可以追查恐怖分子,为审判程序提供依据。“中国反恐怖法”第四章详细规定了情报信息内容。有学者对情报信息工作做出了梳理分析,认为情报信息工作,是反恐怖主义各项行动的基础,可以说,反恐怖工作的各项行动的成效,是建立在情报信息工作的基础之上的;并且对该章的法条进行了详细、深入的解读;提出反恐怖主义基层情报信息工作,需要紧紧依靠人民群众,引导、教育、组织人民群众不再做国家面临的恐怖威胁的旁观者。[⑨]

研究者肯定了反恐情报在反恐活动中的重要意义,明确了反恐情报的收集途径主要反恐情报的收集途径主要是依靠群众、采取技术侦察措施和在日常安全防范中获取反恐情报等,反恐情报的分析尚待完善,而反恐情报的研判要遵守“疑报假定”原则、“客观实证”原则和“快速反应”原则。反恐情报部门要与其他反恐部门相互协调,共同发挥作用。[⑩]还有的研究者,通过对《国家安全法》和《反恐怖主义法》的对比,来明确情报信息的重要性。我国的“反恐怖法”已经对情报信息的组织框架结构、情报流程、经费保障与基础建设以及人员保障作了详细规定。但毕竟我国反恐情报信息处于初阶,难免不足,需要不断完善。[11]

(五)“中国反恐怖法”之应对处置

对于第六章的应对处置,研究者给予了积极评价,他认为该机制从现场控制救援到反恐怖主义工作领导机构统一对外发布消息并对媒体的报道划定了底线,再到恢复社会稳定并对受害人提供心理、法律援助都作出了规定,这一整套机制基本涵盖了恐怖袭击事件可能影响到的各个方面。该机制借鉴国外有益经验,结合我国实际情况,对于未来城市反恐具有开创性意义,为各个城市防控、反恐工作提供了法律依据。具体言之,对恐怖主义威胁的预防,除了有详细规定,还要求媒体、网信进行正确舆论引导,尽快平息社会不稳定情绪;通过各种演习、演练提升群众反恐意识和应急素质,要积极对伤者进行医疗救治,注重心理创伤恢复。[12]

(六)“中国反恐怖法”之国际合作

我国《反恐法》第七章明确规定了我国要根据缔结或者参加的国际条约,或者按照平等互惠原则,与其他国家、地区、国际组织开展反恐怖主义合作。有的研究者探讨阐释了该章条文的理解与适用问题,并且提出来我国完善“多层级国际反恐合作体系”的建议,要拓宽合作对象范围,尤其是邻国、地区的互通互信,要进一步发挥国际舞台上的大国影响,在反恐怖主义法的构塑范围内,利用国际条约、国际决议进行系统化设计,加强落实的可能性。[13]我国《反恐法》第71条规定,经与有关国家达成协议,并报国务院批准,国务院公安部门、国家安全部门可以派员出境执行反恐怖主义任务。针对这一条规定,有学者提出,这既明确了武力境外反恐怖行动的可能性并提供了法律依据,又明确了武力境外反恐怖行动要有严格的批准程序。这条规定提出来两个基本原则,即现实必要性和谨慎性,必要性是源于境外恐怖威胁激增,谨慎性是源于实施中的三个难点,包括跨境武力打击行动环节的难点、避免境外武力扩大化的难点,以及有效围歼恐怖分子的难点。

境外武力反恐和严格批准环节的结合可以发现武力反恐怖行动的三个重点,第一,坚韧、稳健并谨慎地追捕打击境外恐怖罪犯;第二,迅疾有力地打击以避免反恐怖武力行动的扩大化;第三,筑构多圈层维度谨慎周密地围歼恐怖分子。[14]有的学者,除了提出了境外反恐的必要性,还提出了当前我国境外反恐面临的难题,包括管辖权、域外取证等问题。她认为,面对这些难题应该首先建立新型反恐的刑事司法合作条约,其次完善国内立法、司法,细化规定,最后加强与他国反恐的实战演练。[15]

(七)“中国反恐怖法”之保障措施

有学者对“中国反恐怖法”第八章的保障措施进行了探析,首先,提出何为保障措施?就是为保证反恐怖主义工作的顺利进行、反恐怖主义任务的顺利实现,针对负有反对恐怖主义、保卫国家安全与社会安全职责的国家机关、相关部门和其他单位,参与反恐怖主义工作专职人员,与国家反恐机关、部门合作从事反恐怖主义行动的人员以及其他相关人员,国家依据宪法和相关法律规定,制定并实施的一系列支持上述单位、人员的反恐怖主义工作,维护、保障上述单位、人员的权利、利益的条件、手段和办法的总称。

其次,保障措施的立法有其必要性和重要价值:第一,反恐怖主义的工作属性要求立法规定保障措施,第二,在“中国反恐怖法”出台之前,缺乏为执行反恐怖主义工作和任务的人员和单位提供专门的、特殊的保障措施的法律规定,第三,在“中国反恐怖法”中规定保障措施有利于保证反恐怖主义目标和有利于尊重和保障人权任务的顺利实现,贯彻落实法治原则。其次结合法条内容具体论述了保重措施,包括经费保障、队伍保障、因履行反恐职责或协助反恐工作受损人员的经济保障、特定人员与单位的特别保障、反恐怖主义工作的技术保障、征用制度和赔偿或补偿制度。最后,立法完善建议,第一,应当在“中国反恐怖法”中适当补充、增加对反恐怖主义工作人员的个人保障的规定;第二,应当在“中国反恐怖法”中增设反恐怖主义免责条款。[16]

(八)“中国反恐怖法”之法律责任

“中国反恐怖法”第九章规定了法律责任,有研究者对其解读认为该章对与恐怖活动、反恐怖活动有关的不同主体的法律责任予以明晰,并实现了不同法律责任的有效对接,为反恐工作的有效推进奠定了良好的法律基础。在该章中明确了“中国反恐怖法”第七十九条所规定的恐怖活动分别与刑法一百二十条之二准备、策划恐怖活动罪,一百二十条之三宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪,一百二十条之六持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品、图书、音频视频资料罪,一百二十条之五强制他人穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪,一百二十条组织、领导、参加恐怖组织罪,一百二十条之一资助恐怖活动罪,在实行行为方面一一对应,从而实现了《反恐怖主义法》与《刑法》在恐怖活动犯罪刑事责任规定上的对应和衔接。

“中国反恐怖法”第九章规定了恐怖活动行为人、极端主义行为人应处拘留和罚款的行政责任;对于金融机构、电信业务经营者、互联网服务提供者、物流运营单位等单位违反“中国反恐怖法”的相关规定也要承担行政责任,反恐有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的要依法追究刑事责任,尚不构成犯罪的,依法给予处分。

通过对恐怖活动行为人以及与反恐有关的不同主体法律责任的规定,建立了对相关行为人科以行政责任、行政处分、刑事责任不同强度和梯级的预防和打击恐怖主义法律体系,实现了相关行为行政责任和刑事责任的有效对接,为反恐工作的顺利开展奠定了坚实的法律基础和法律保障。[17]

 

注释:

[①]苟震:《<反恐怖主义法>中恐怖主义概念解析》,载西北刑事法律网2016年1月1日,/Article/xbfkyj/201601/22549.html

[②] 吕江鸿:《恐怖主义犯罪概念研究——以我国<反恐怖主义法>定义为切入点》,载《商界论坛_经法视点》2016年第34期。

[③] 许尚豪、康健:《恐怖活动组织与人员的认定程序研究》,载《山东社会科学》2016年第3期。

[④] 杜邈:《中国恐怖活动组织和人员认定“双轨制”研究》,载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2016年第1期。

[⑤] 温馨:《<恐怖主义法>帮教、矫正制度的落实路径》,载《四川警察学院学报》2016年4月第28卷第2期。

[⑥] 刘航颖:《<反恐怖主义法>中“安置教育”制度探析,载《辽宁警察学院学报》2016年7月第4期。

[⑦] 李恒:《<反恐怖主义法>背景下的网络反恐怖警务论纲》,载反恐怖主义信息网,2016年8月29日,http://cati.nwupl.cn/Item/12458.aspx

[⑧]张咪娜:《论网络恐怖主义相关法律问题及我国的立法建议》,载《研究生法学》2016年第2期。

[⑨] 贾宇、张金平:《<中华人民共和国反恐怖主义法>“情报信息”工作的一二三四》,载反恐怖主义信息网,2016年1月2日,http://cati.nwupl.cn/Item/6341.aspx

[⑩] 张金平、胡记超:《<中华人民共和国反恐怖主义法>反恐情报探析》,载反恐怖主义信息网,2016年3月18日,http://cati.nwupl.cn/Item/8375.aspx

[11] 郭秦茂:《论国家情报体制的法律建构——基于<国家安全法>与的视角》,载《情报杂志》2016年第6期。

[12] 周旭晖:《我国<反恐法>中处置应对机制分析》,载《法制博览》2016年2月(下)。

[13] 黄彬:《反恐怖主义国际合作的多层级构建——以中国〈反恐怖主义法〉第七章为视角 》,载反恐怖主义信息网,2016年1月5日,http://cati.nwupl.cn/Item/6475.aspx

[14] 张金平:《中国反恐怖法中境外武力反恐怖行动的两个原则性规定》,载《当代世界》2016年第3期。

[15] 刘少军:《<反恐法>中的境外反恐问题研究》,载《安徽警官职业学院学报》2016年第2期。

[16] 兰迪:《反恐怖主义保障措施——以<中华人民共和国反恐怖主义法>为中心》载《江西警察学院学报》2016年第2期。

[17] 李斌:《试论我国<反恐怖主义法>中的法律责任》,载反恐怖主义信息网,2016年1月4日,http://cati.nwupl.cn/Item/6433.aspx

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