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【<中国反恐法>实施一周年专题】对《中国反恐法》人员认定制度的评析
作者:马瑜 来源:西法大反恐法学院 发布时间:2017年02月06日 点击数:

对恐怖人员的认定是实施反恐行动的前提与基础,我国当前规定了国家反恐怖主义工作领导机构的行政认定和中级以上人民法院的司法认定的“双轨制”认定制度。但“中国反恐怖法”在这方面只有五条总体性的规定,在细节层面并未为相关机关提供完备的人员认定法律依据。主要存在以下几方面问题:

首先,行政认定与司法认定的衔接制度尚不明确。“中国反恐怖法”虽然规定了行政认定与司法认定,但对于二者该如何协调对恐怖人员进行认定并没有作出详细规定。此方面的缺失可能造成实践中出现下列问题:其一,经过司法认定或行政认定后是否还能再次进行认定;其二,行政认定与司法认定是否存在先后问题;其三,二者之间是否可以互相适用。

其次,认定制度的不明确可能导致侵犯人权。这主要体现在认定标准与认定程序两方面。从认定标准方面:其一,反恐法没有指明法院应遵循的标准,可能造成法院在审理的过程中为了国家安全侵犯人权;其二,由于标准过于宽泛,授予行政机关过度的自由裁量权。从认定程序方面:一方面,反恐法并没有规定认定的具体程序,这为行政机关在执行反恐任务时留下恣意空间。另一方面,认定时监督制度的缺失,也使得相关机关在执行任务时缺乏外控力,极有可能损害群众的基本权利。

最后,事后救济制度体系构建的缺失。恐怖活动的复杂性和保密性,从客观上决定其认定结果不可能每次都是万无一失的,我们可以容忍出现错误的认定,但我们不能容忍错上加错。当前“中国反恐怖法”中并没有规定在出现错误认定时,相关机关该如何处理认定结果,以及该如何对当事人进行补救的措施。

这些问题可能不仅仅在理论层面阻碍了我国反恐法认定制度的完善,在实务方面也极有可能妨碍反恐认定的具体操作与执行。对此,笔者有以下三个方面的建议:

1.完善行政认定和司法认定的内部衔接制度。[1]在“中国反恐怖法”第二章“恐怖组织与人员认定”的五条规定中,其中前四条给予了行政机构宽泛的认定权力,最后一条规定了司法机关的认定权力。从法条规定可以看出我国当前以行政认定为主、司法认定为辅,但行政认定一般都是以国家安全为考虑,并不能真正做到公正执法。这就要求司法介入认定整个过程,具体而言:在行政认定的过程中,我们必须将司法认定作为一个必要环节,以此来确保认定过程的公正;在行政认定结束后,必须要有司法机关进行事后审查,从而保证结果公正;对于行政认定的结果,当前我国规定司法机关可以直接适用,这在实践中并不恰当,所以对于行政认定的结果,司法机关可以在审查后进行适用。行政与司法本就属于两个不同的法学领域,只有二者协调配合,才能有助于我国更好的打击恐怖势力。

2.对认定的标准与认定的程序进行进一步的完善。我国当前对恐怖人员的认定标准主要是依据“中国反恐怖法”第三条,但这些规定远远不能概括所有的现实恐怖人员情况。所以我国当前必须在原有基础上,健全反恐认定标准,提供恐怖行为的构成要件,为相关机构在进行认定时提供一个可靠的法律依据。在认定程序方面,“中国反恐怖法”可以为认定设定具体的操作程序,使得认定从开始到结束都有严格的法律程序支撑,这样不仅可以让认定的结果更有公信力,而且可以更大限度地保护公民的权利。另外,我们也应该在认定程序的过程中加强监督的力度,防止有关机构出现逾越法律的行为。

3.设置反恐认定的救济措施,合力保障反恐行动与人民合法权益的均衡。[2]反恐认定的救济措施在反恐认定制度中必不可少,在这方面我们可以参见英国《2000年反恐怖主义法》,在中国建立可供当事人和利益相关者提出复议和诉讼的渠道。同时在进行复议和诉讼的过程中应该更多的侧重于实质审查,以此最大限度的保障人民合法权益。

恐怖人员的认定是我国展开反恐行动的重要环节,也是我国《反恐法》的重要内容。只有在当前双轨认定制度下,明确行政认定与司法认定的分工,协调行政认定与司法认定的工作体制,才能有效衔接二者,提高我国反恐效率。只有对认定的程序与标准详加规定,使认定在启动、审查与监督方面都具有客观实在的法律依据,才能确保我国在惩治恐怖主义犯罪的同时也能较好的保障人权。只有规定具体的认定救济制度,防止在出现错误认定时相关利益人因得不到及时的救济而受到损害,才能完善我国恐怖人员认定制度,才能提高法律信服力,从而进一步完善我国反恐法律体系。

 

注释:

[1] 郭永良、王卓:《对我国反恐法制的反思及其完善》,载《武警学院学报》2016年第9期.

[2] 郭永良: 《论对恐怖活动组织和人员的行政认定》,载《安徽商贸职业技术学院学报( 社会科学版) 》2015 年第 2 期.


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