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【<中国反恐法>实施一周年专题】《中国反恐法》实施后各地反恐领导机关工作现状分析
作者:吕华耕 来源:西法大反恐法学院 发布时间:2017年02月07日 点击数:

2015年12月27日,全国人大颁布了《中华人民共和国反恐怖主义法》(下称《反恐法》),并于2016年1月1日正式施行。这标志着我国的反恐工作已经被纳入到了法治轨道上来,是中国法治反恐的里程碑。《反恐法》全面系统地规定了我国反恐怖工作的体制、机制、手段和措施,它的出台必将为我国依法打击暴恐活动,维护国家安全、公共安全和人民生命财产的安全以及加强国际反恐合作提供更加坚实的法律支撑和保证。对于反恐怖工作领导机构的设立、具体职责以及相关的法律责任,《反恐法》都进行了明确规定,这就为我国的各级政府设立专门的反恐怖工作领导机构以其行使反恐的职责提供了法律依据,但是我们也应该看到各地反恐领导机构的反恐工作仍存在很多不足,需要在各个方面进行完善,从而提高各地反恐领导机构的领导能力,加强反恐怖工作的组织领导。

当前各地反恐领导机关设立的相关背景及现状近几年,我国面临的恐怖主义风险呈现上升态势,各地都发生了严重的暴力恐怖案件。2014年3月1日,云南昆明火车站发生严重暴力恐怖案,造成重大人员伤亡。同年5月22日,新疆乌鲁木齐市沙依巴克区公园北街早市再次发生严重暴力恐怖案件,造成39名无辜群众遇难,94人受伤。面对着如此严重的恐怖主义威胁,中国国家反恐怖工作领导小组在北京举行第一次全体会议,“反恐怖工作领导小组”从而成立。之后,全国各地反恐怖工作领导小组也陆续成立,相应工作也已经启动。可见,中央与各地的反恐领导机构其实是在《反恐法》颁布之前就已经成立并开始发挥作用了。但是《反恐法》对这一机构相关问题的完善标志着这一机构地位的合法化、内容的全面化、工作程序的合理化。

《反恐法》第七条规定:“国家设立反恐怖主义工作领导机构,统一领导和指挥全国反恐怖主义工作。设区的市级以上地方人民政府设立反恐怖主义工作领导机构,县级人民政府根据需要设立反恐怖主义工作领导机构,在上级反恐怖主义工作领导机构的领导和指挥下,负责本地区反恐怖主义工作”,根据这一规定,我国在中央设立了反恐怖主义领导小组,各省市也成立了反恐怖主义领导小组办公室(下称反恐办)。如此,我国已经建立起一套较完整的反恐领导组织体系,这对我国进一步加大反恐力度、构建“全民反恐”的反恐新模式至关重要。

地方反恐领导机构在反恐怖工作中起到的主要作用根据《反恐法》第七条的规定,地方各级反恐领导机构负责本地区反恐怖主义工作,但并没有阐明其具体的职责,在现实中,各地反恐办具体的工作也会有所差别,但主要包含以下几个方面:

第一,在本地区内进项反恐怖主义宣传工作。《反恐法》第十七条规定:“各级人民政府和有关部门应当组织开展反恐怖主义宣传教育,提高公民的反恐怖主义意识。在各地的规定中,反恐怖主义宣传教育的职责主要由本地的反恐怖主义领导机构负责”。自2016年1月1日,《反恐法》正是施行以来,各省市反恐办都举行了各类的反恐怖主义宣教教育活动,切实提高了我国民众的反恐怖主义意识。

第二,部署和指导本地区的反恐演练。《反恐法》的第五十五条规定:“国家建立健全恐怖事件应对处置预案体系,有关部门、地方反恐怖主义工作领导机构应当制定相应的应对处置预案”。各地的反恐办通过制定相应的处置机制,组织本地区的相关部门的力量,进一步提高各部门处置恐怖活动的能力。

第三,督促并检查本地的反恐怖工作。这是各地反恐办的主要日常工作之一。各地反恐办通过对本地区重点单位的检查督导、收集来自各个机关的相关信息,从而对相关单位发出督促通告等渠道,最终对本地区反恐怖相关案件进行及时、合法处理。2016年10月郑州电信公司对未实名销售手机卡的通信网点进行处罚,2016年6月,因山东烟台的某快递公司未审查邮寄人身份信息及邮寄物品,邮政管理局也对其作出了处罚。这些案件都是由本地的反恐办发现问题后,再督促主管单位作出相应处罚。可以看到,各地的反恐办在处理本地区案件中可以在各部门之间起到协调、领导的作用,对于防止各部门相互推诿的现象作用明显。

第四,其他各项工作。除以上几项,各地的反恐办还承担着其他的相关工作。根据《反恐法》第四十三条第三款的规定,各地的反恐办还应该建立起本地区跨部门情报信息工作机制、备案本地区被确定为防范恐怖袭击的重点目标单位、场所、活动、设施等,此外《反恐法》第六章中还对反恐办在处理突发恐怖事件时的责任机制进行确定。

三、地方反恐领导机构在反恐工作中面临的问题及对策

在《反恐法》正式施行之后,各地反恐办积极履行自己的职责,使得民众、重点目标单位、公共场所的反恐意识有了明显提高,整个社会的反恐能力得到切实提升。当然,我们也应该看到各地的反恐办在负责本地的反恐怖主义工作中面临很多问题,主要表现为以下几个方面:

第一,各地反恐办的反恐怖主义宣传力度仍不够,宣传形式过于单一。目前,大多数地方的反恐办都在学校、广场等公共场所举办反恐宣传的形式宣传反恐知识,但活动的时间往往较短、针对性较差;另外这种形式在民众中的认同很低,很难引起民众的学习热情,因此,各地的反恐宣传大多是流于形式,效果甚微。各地较差的反恐宣传活动,使得民众的反恐知识很难得到提高,反恐办其他工作也很难展开以取得较好效果。

第二,反恐办尚未建立起本地成熟完整的情报信息工作机制,检查、督导的信息来源过于单一。在《反恐法》实施之后,各省的反恐办大多都在本地区进行了专项的检查督导工作,成效明显,但是各地反恐办发现问题的渠道仍然仅限于自身检查和公安部门的发现这两种方式,来自于民众举报、主管部门的直接发现等形式仍非常少。这就使得各地反恐办的督查活动因缺乏足够多的信息来源从而检查效果一般。

第三,反恐办在处理反恐怖主义案件中,并未建立起后续的监督体系。各地的反恐办在发现问题后往往会通过给主管部门发送情况函的形式督促案件的尽快处理,但是缺乏对违反规定的单位或个人在处罚后监督,这就出现了部分单位重复违法的现象。

这是在《反恐法》实施了将近一年后,各地反恐办在处理本地区反恐怖主义工作中面临的几个代表性的问题。对于这些问题,笔者认为可以从以下几个方面进行完善:

第一,加大反恐怖主义的宣传力度、丰富宣传形式。各地的反恐办应该解放思想,通过延长活动时间、增加活动次数的形式加大反恐知识的宣传力度。在宣传形式上,各地要尝试运用更多地形式进行宣传,这方面一些地方也有了一些很好地尝试。在今年广州的反恐宣传月上,广州市反恐办制作的反恐微动漫《反恐西游记》和反恐微电影《恐怖租客》就受到民众的欢迎,民众也从中了解到了很多反恐,自身的反恐意识得到了提高。

第二,建立起各地区的情报信息工作机制,拓宽相关信息获取渠道。根据《反恐法》第五条的规定:“反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合,防范为主、惩防结合和先发制敌、保持主动的原则”。这就标志着我国的反恐模式开始由专门机构反恐向全民反恐的模式转变。因此在情报信息的搜集方面,各地应通过建立举报奖励机制、提高民众反恐意识等方式增强民众的反恐参与。只有民众的积极参与,各地的反恐情报信息工作机制才有了民众基础,才能够发挥应有的效果。

第三,案件处罚后的监督体系初步建立,防止出现二次违法。各地的反恐办应重视对违法单位和个人的监督,防止该单位或个人的再次违法。一方面,对于这类单位或者个人,反恐办可以建立相应的备案体系,加深度此类主体的了解和监督。另一方面,反恐办可以通过建立定期检查、汇报等相关制度防止这类主体的再次违法。

《反恐法》的实施,标志着中国的反恐事业正式进入法治化轨道运行。该法对反恐领导组织体系建立及其职责确立和行使的各项规定同样对完善我国反恐体系中的“组织反恐”影响深远。反恐办作为各地反恐的领导机关,对于本地区的反恐工作的展开起到深刻作用,而值得我们思考的应是反恐办工作中面临的种种问题,这些问题反映了目前我国的反恐组织体系仍不健全,经验仍十分欠缺。因此,只有针对性的改进、增强各地反恐办的协调能力,才能提高反恐办的工作效率和成效,为构建“全民反恐”的反恐新模式起到组织领导作用,最终实现民族团结、社会稳定的目标。


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