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【<中国反恐法>实施一周年专题】以中缅反恐合作完善《中国反恐法》的实践体系
作者:张梦瑶 杨贤宇 来源:西法大反恐法学院 发布时间:2017年02月10日 点击数:

缅甸内部持续近五十多年的内战和大民族主义影响下的民族宗教冲突,为恐怖主义的滋生提供了政治背景和思想支持。2014年5月17日,一群从孟加拉国非法进入缅甸境内的武装分子与若开邦边防警察发生激烈枪战,此后,陆续发生了一系列的恐怖分子袭击警局的事件。一直到2016年11月,若开邦孟都镇辖区诺育拉边防警察哨所遭到恐怖分子袭击。同时,缅北地区冲突战乱不断,曾有流弹进入我国境内。缅甸内部恐怖势力的回流以及内战不断升级严重影响到我国的边境安全和正常的经济贸易往来,大大增强了恐怖分子借势渗透进我国境内的可能性。面对如今的紧张局势,我国需要与缅甸开展反恐合作,并以此完善中国反恐法中关于国际合作部分的实践,从而使中国反恐法有效发挥规制和防范作用。

缅甸反恐局势波及我国国内安全与稳定中国为解决目前发展面临的能源困境,开创了“一带一路”经济贸易战略,缅甸作为“亚洲最后的处女地”,处于中国西南部,临安达曼海,具有重要战略地位。“缅甸独立安全的深水港可有效降低中国能源水上运输中70%的不安全因素,可以减少来自美国盟国新加坡、日本、韩国等国家对其物流通道的潜在威胁,同时也可以减少南海一带海盗的危害。”[1]除此之外,缅甸是中国突破美国构筑的“C形包围圈”的突破口,也是中国重要的能源过境运输国,缅甸境内的安全与稳定关系到能源、资本输出的安全以及“一带一路”战略下云南国际大通道建设。

缅北地区的克钦邦和掸邦与中国云南接壤,目前缅北地区战乱频发、动荡不安。2016年12月6日,掸邦区腊戌第二选区议会代表向掸邦区议会递呈议案,要求将活动在该地区的克钦独立军(KIA)、德昂民族解放军(TNLA)、缅甸民族民主同盟军(MNDAA)缅定为恐怖组织。这说明缅甸的恐怖势力在战争的环境中逐步扩张,步步逼近中国边境。云南是我国反恐怖工作的前沿阵地,由于其地缘因素和民族宗教因素,云南地区成为包括新疆地区“三股势力”在内的恐怖势力“内地集结中转、边境偷渡出境”的中转站:通过我国的西南部出境,经东南亚地区辗转至中东地区,在接受恐怖组织的训练后回流至国内试图发起大规模恐怖袭击。同时,恐怖分子在极端宗教思想的影响下,随时准备为“圣战”牺牲,一旦在越境过程中遭遇查处,便会就地实施暴恐袭击,并拼死与警方正面抵抗,杀伤力强。

云南地区如今面临着国内“三股势力”出境受训后回流带来的潜在风险,而且缅甸动乱的环境正可以为国内恐怖势力提供“实战训练基地”和“补血基地”。缅甸与中国是一衣带水的关系,正所谓唇亡齿寒,中缅双方的反恐合作机制是否能够有效发挥作用,对于打击国内恐怖势力至关重要。

加强中缅反恐合作已成共识2014年11月14日,中缅双方在缅甸内比都发表了《中华人民共和国与缅甸联邦共和国关于深化两国全面战略合作的联合声明》。声明强调,“双方支持两军和两国执法部门加强友好交流合作,维护地区安全稳定。双方谴责一切形式的恐怖主义活动,同意开展中缅老泰湄公河流域执法安全合作,加强在地区反恐、禁毒和打击跨国犯罪等领域合作,提高两国边境管理合作水平,及时就边境事务进行沟通,维护两国边境的安宁稳定。”[2]中缅双方在反恐合作方面已达成共识。

在此基础上,云南各地区公安局都陆续与缅甸地区警察局开展反恐警务合作会谈,在打击偷越边境、人口贩卖、毒品销售等跨境犯罪行为以及预防恐怖活动方面开展警务执法合作和反恐演练。云南德宏州特殊的地理位置,使其面临的反恐怖斗争和安全维稳形势复杂严峻,维护边境稳定、防范打击暴力恐怖活动任务更加艰巨繁重。2014年7月17日,中缅在云南德宏州开展了一场大规模、多部门、多警种、整建制、跨区域的反恐演练。同时,德宏州公安局与缅甸木姐地区警察局于10月24日举行了边境反恐警务合作会谈,双方互相通报了近期涉恐案件情况线索,并就完善打击中缅边境地区恐怖活动警务合作机制进行了深入探讨,达成了共识。

面对严峻的反恐局势,中缅双方于2016年9月27日在内比都举行了第五次执法安全合作会议。在此次会议中,国务委员、公安部部长郭声琨表示,中缅双方未来的执法安全合作“要深化禁毒、反恐、边境管理和重大项目安全保卫等方面的务实合作,切实维护两国和边境地区安全稳定。要深化湄公河流域巡逻执法等多边框架合作,共同提升应对本地区跨国犯罪和恐怖主义的能力。要加强双方地方执法部门和公安、警察院校的交流培训,共同提升执法能力。”[3]

云南地区反恐怖工作正承担着巨大的挑战和风险,然而我国的反恐法律体系尚不成熟,仍然存在着诸多的制度缺陷。面对国际恐怖新形势,我国的武装力量虽然有着严密的组织和较为完备的应急处置机制,但是防御、还击能力相关联的物质性辅助条件以及相关职权配置却不足以支撑打击恐怖势力的力度。为了加强我国的国际反恐合作,首先应当在制度上保障我国反恐武装力量得以充分发挥预防、警戒、打击恐怖势力的作用。

完善我国反恐法中国际合作机制我国反恐法已实施一年之久,第六十八条至第七十二条主要从情报交流、司法协助、相关证据使用、公安军队出境执行反恐任务等几个方面,对与其它国家、地区、国际组织开展反恐怖主义合作做出了相关规定。但在恐怖主义认定、情报交流、汇报的具体措施和程序等各方面仍然存在着不可否认的缺陷,使得在具体实施反恐法的过程中容易出现侵犯公民合法权益、权力滥用、情报不及时等问题,严重影响国际合作以及国内反恐工作的正常运转。为此,提出以下四个方面的建议。

(一)搭建情报交流预警平台

我国云南边境地区应加强与缅甸警方的情报信息交流与合作,共同搭建情报交流预警平台,完善两国间反恐情报的搜集与共享。首先,通过搭建情报交流预警平台,将情报进行有效整合和分析,双方共享整合后的情报,更有利于对恐怖主义犯罪分子的情况作出正确分析。其次,应加强国际警务执法合作,开展联合侦查,联合摸排等活动,形成一套更适应中缅反恐现状的基层情报搜集体系。

(二)改进反恐认定制度,杜绝双重标准

我国反恐认定标准经历了从无到有、逐步精细化的过程,但仍然存在着认定主体权利分配不均、自由裁量权过于宽大,认定程序缺失等问题,同时,中缅两国分别以本国的基本国情为基础,对恐怖主义犯罪的持有不同的认定标准,这些问题的存在阻碍了两国国际反恐合作机制的正常运转。对此,在完善我国反恐认定机制的基础上,应加强两国间司法交流与合作,按照联合国宪章宗旨和原则以及其他公认的国际关系基本准则,在反恐工作的相关法律问题上达成共识,强化对合作处理好恐怖主义问题的认同感。对于跨境犯罪行为,可以采取联合审判方式,以解决相互之间情报互信问题,消除一国因单独审判而带来的猜疑和不信任情绪。

(三)完善公安、军队等跨境执法机制

双方国家的公安、军队等执法机构是否有出境处置权关系到中缅双方的国家主权问题,就这一问题如果不能得到好的解决都将会是侵犯对方国家主权的一种潜在威胁。为解决这一问题,是否可以组建专门跨境反恐组织,由两国各派反恐人员参与编制,共同执行两国地区的反恐任务,在两国各地区建立相应的分支机构,派一国的官员到另外一国的反恐机构任职。这样异国任职,可以起到与合作国良好沟通,协调当地政府机构、反恐力量的作用,同时也可以监督在异国执行任务的本国的反恐人员的行为,减少两国之间发生不必要的摩擦。

(四)加强反恐证据调查、搜集的合作

我国《反恐法》第七十二条规定:通过反恐怖主义国际合作取得的材料可以在行政处罚、刑事诉讼中作为证据使用,但我方承诺不作为证据使用的除外。在合作国双方的各自的审判与处罚的过程中对共同搜集的证据或者是合作国单方搜集的证据能否适用的问题上,双方应当加强对证据的共同审查,一同确保证据的真实性,共同审查可以增加双方对证据的认同感。与此同时还可以杜绝一方国家为了某种政治利益而伪造证据,故意对其所谓的“恐怖分子”进行判罚,从而能够通过查验证据的真实性而达到审判公正的效果。这样也是对未证实为“恐怖分子”人权的一种保障,避免因为一国的政治目的从而判罚非恐怖分子情况的出现。同时我国反恐法也规定在我方承诺不作为证据使用的情况下,我国也可以据决对此证据的适用。当在国际合作中取得的证据关乎有可能损害我国核心利益的时候,我国有权选择拒绝该证据的适用,用我国的反恐法、刑法对其犯罪分子进行判罚,从而保证我国的核心利益,达到审判公正。

 

注释:

[1] 缅甸人民的“一带一路”:缅甸是“丝绸之路”中心节点[EB/OL].http://www.mhwmm.com/Ch/NewsView.asp?ID=14809,2016.01.28.

[2] 中缅发表联合声明 深化两国全面战略合作[EB/OL].http://www.guancha.cn/Neighbors/2014_11_15_286770.shtml,2014-11-15.

[3] 中缅第五次执法安全合作会议在内比都举行[EB/OL].http://news.qq.com/a/20160928/043399.htm,2016-09-28.

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