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【<中国反恐法>实施一周年专题】《中华人民共和国反恐怖主义法》实施一年中的主要案例分析之一
作者:张金平 吕华耕 裴苗苗 董文婕 来源:西法大反恐法学院 发布时间:2017年02月11日 点击数:

2015年12月27日,全国人大颁布了《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称“中国反恐怖法”)并于2016年1月1日正式施行,这标志着我国的反恐工作已经被纳入到了法治的轨道上来。“中国反恐怖法”全面系统地规定了我国反恐怖工作的体制机制、手段和措施,“是我国法治反恐的一座里程碑”[①]。 法律实施一年中,各地对违反“中国反恐怖法”规定的单位或个人进行了处罚,起到了很好地效果,但是各地在执法中遇到处罚幅度、依据等一些问题与疑义,需要认真重视并加以解决,从而使得各地的反恐执法行动更加合理、合法。

一、“中国反恐怖法”实施一年中的判例评析

截止至2016年12月25日,在国内的主要新闻网站上,共有67件反恐怖案件被报道。在这些案件中,主要为行政执法案件,还有少量关于传播暴恐音视频的刑事案件。在对这67件案例进行分析后,可以得出几个主要特征:

(一)反恐案件处罚事由较为集中。

在这67个案件中,处罚的事由主要可以分为两类,一是恐怖主义、极端主义传播类,主要包括传播暴恐音视频、传播虚假恐怖信息、非法持有恐怖主义和极端主义物品;二是安全制度未执行类,主要有快递公司未执行实名登记或开箱验视等制度、宾馆未查验客户身份或实名登记、客运站未对旅客及货物安检以及其他单位或个人未执行相关安全主义义务的事由(见下图一)。

从上图中可以看出处罚传播暴恐音视频的案件最多,占到了29.4%;其次是对宾馆未查验客户身份、实名登记的处罚案件,占到了23.9%;第三是对未执行实名登记、开箱验视制度的快递公司的处罚,占比13.4%,这三项事由共占到了总案件数的66.7%。事由较为集中的现象,有以下两个方面的原因:

一方面民众的反恐安全意识不强,导致相关案件较多。民众对暴恐音视频敏感性和警惕性不高往往导致民众出于好奇观看、下载、上传暴恐音视频;宾馆业、物流业对安全制度的重要性认识不强都导致了对宾馆、物流公司的处罚案件较多。在现实中,民众自身反恐意识的薄弱往往是某类案件较为集中的重要原因。

另一方面某些事由易于发现。宾馆、快递公司作为公共服务业者,面对众多的消费者,其不执行相关安全制度的行为很容易就会被发现;同样,传播暴恐音视频面临的可能是成百上千的民众,只要有一人发现问题就予以举报,这一案件就会被发现。相比于这类案件,非法持有恐怖物品等案件因其具有的私密性就很难被发现。

(二)反恐案件的地域分布差异明显。(见下图二)

从查找的67个案件分析可见,案件主要集中在东部和中部地区。比如在所有的案件中,有39例发生在东部省份,这占到了总案例的58.2%,其中案例最多的省份为浙江省,共有17例。判例显示的这一分布特征,似乎与民众的固有印象有所出入,分析原因,主要有以下几点:

首先,中东部物流人流等较为发达,信息、人员、贸易的快速流动导致在众多方面容易出现问题。例如中东部地区的互联网较为发达,继而出现在网络上观看、下载并上传暴恐音视频的行为就自然较多;同样中东部地区电商业的发达导致物流业也迅速壮大,而快递公司在规模和数量上的双双增加,可能会导致很多快递企业为了争取客户、减少成本而忽略本应尽到的安全检查的职责。

其次,浙江省反恐案例居多可能与2016年杭州G20峰会的举行密切相关。2016年9月,浙江杭州举办了G20领导人峰会,为了确保浙江甚至是整个东部的社会安全,各地也采取了更加严格的维稳安保工作,浙江省作出的反恐处罚大都是在G20召开前的4至8月份作出的。

再次,中东部地区近年来加大反恐怖能力建设,反恐怖组织较为健全,反恐怖执行力度较大。在中东部地区,各地各级政府大部分都建立了自己的相关反恐怖机关,能发现本地区存在的诸多问题。

最后,中东部地区的反恐怖社会氛围中可能还存在一些模糊认识,不少单位、民众的反恐怖意识不足,对“中国反恐怖法”中的相关规定没有给予应有的重视。

(三)案件的处理主体大部分是公安机关,部分主体是相关主管单位。

在67个案例中,大部分案件是由当地的公安机关作出处罚决定;而对于特定主体的违法行为,则是由特定的主管机构作出的,这与“中国反恐怖法”第九章“法律责任”的规定一致。

案例一:

2016年9月,深圳公安机关作出了首张针对旅馆业的“反恐罚单”。2016年7月,深圳警方联合相关部门在侦查一起偷渡案件过程中发现,深圳港X招待所违反实名登记管理规定,未按规定如实登记涉案人员身份信息。经调查证实,该招待所曾多次不按规定检查登记旅客信息,且不及时整改。此后,深圳警方依据《中华人民共和国反恐怖主义法》对该违法招待所处以10万元罚款,并对该场所主要负责人路某处以1000元人民币的罚款处罚。[②]

公安机关有权对有关的业务经营者履行相关安全义务的情况进行监管、处罚。就与法条的关系来看,该招待所违反的是“中国反恐怖法”第二十一条,而公安部门作出处罚的依据的是第八十六条第二款。根据“中国反恐怖法”公安机关履行职责实施处罚的范围非常广。[③]

案例二:

2016年南充开出了首张四川省寄递物流行业的“反恐罚单”。2016年6月23日,南充速通快递有限公司收寄一快件时,快递员未对寄件人身份进行查验,也未登记寄件人身份信息,后经公安机关开拆发现,该快件内竟藏有毒品,且数量较大。后经证实,寄快件的人使用的是虚假姓名。2016年9月8日,南充市邮政管理局对该快递公司作出行政处罚决定,责令其停业整顿五个月,并对该公司法定代表人彭某处罚款人民币2000元。[④]

这一快递公司违反的是“中国反恐怖法”第二十条对寄件人的身份进行查验并登记的规定。事件经公安机关发现,由特定的主管部门对行业内的经营单位履行安全制度的情况进行管理、处罚,南充市邮政管理局依据的是“中国反恐怖法”第八十五条,对特定部门的相关职责规定包含在第八十三条至第九十三条中[⑤]。

对于不同的单位违反相关安全制度的行为,由不同的机关进行处罚,这样的规定无疑有利于处罚部门作出专业的处罚意见、加强对各个行业的监管、防止违法单位出现“二次违法”。

(四)各地的反恐办在处理相关案件中起到了领导、督促作用。

2016年10月21日,在河南省省会反恐办督办下,中国电信股份有限公司郑州分公司根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第一款和公司内部相关规定,对管城区南关街菜市场北门口中国电信某营业网点责任人陈某处以10000元罚款并在公司内部进行通报批评。经查,该网点的负责人陈某于10月8日在顾客买某未提供本人身份证件的情况下,以100元的价格向其出售中国电信手机卡一张。买某开通使用该卡后,在沿河路从事违法行为时被公安机关现场查获。[⑥]

从这一案件可以看出,各地的反恐办通过对本地区重点单位的检查督导、收集来自各个机关的相关信息等渠道,从而对相关单位发出督促通告,最终对本地区相关案件作出及时、合法的处理。这些案件都是由本地的反恐办发现问题后,再督促主管单位作出相应处罚。

(五)“全民反恐”的新模式开始形成。

2016年6月,山东省对违法企业开出的山东省第一张巨额罚单。2016年6月14日,烟台市反恐办根据线索查明,犯罪嫌疑人吕某使用虚假姓名,先后多次通过某快递公司发送违禁品,已涉嫌犯罪。该快递公司未对客户身份进行查验,也没有对邮寄物品进行安检或开箱验视,未能如实登记寄递客户身份和物品信息,对禁止寄递、存在重大安全隐患的物品予以寄递。烟台市反恐办遂下达通报,要求主管部门对相关企业进行调查处理。 7月5日,烟台市邮政管理局在调查核实的基础上,依据《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十条、第八十五条规定,对该快递公司处以20万元的行政罚款,同时对法人代表宋某、主管负责人董某、直接责任人孙某分别处以1万元、3万元、1万元人民币的行政处罚。[⑦]

本案例的处罚实施过程包括几部分:首先民众发现问题向烟台市反恐办进行举报;其次烟台市反恐办经过调查之后,向违法单位的主管机关发出通报;最后由烟台市邮政管理局在核实之后,对违法的快递公司进行处罚。

本案例中,对违反“中国反恐怖法”行为的惩罚,已不单纯由主管部门发现、解决,而是在多方参与、共同合作之后解决的。这也反映了我国“全民反恐”的反恐新模式正在形成,体现了“全民反恐”公众参与模式“全面性、基础性、及时性”[⑧]的特点。

从2016年反恐法案例的几点特征可以看出,“中国反恐怖法”实施一年来,我国社会整体防御恐怖事件发生的能力有了明显提高,全社会反对恐怖主义、维护社会稳定的局面初步形成。

 

注释:

[①] 贾宇:《中国法治反恐的里程碑——反恐怖主义法评述》,反恐怖主义信息网2016年9月1日,http://cati.nwupl.cn/Item/12553.aspx

[②] “深圳首开巨额反恐罚单 一招待所被警方罚10万元”,人民网-法治频道2016年9月10日,http://legal.people.com.cn/n1/2016/0910/c42510-28706050.html

[③] 包括:①直接宣传或支持宣传恐怖主义,尚未构成犯罪的行为;②利用极端主义,干涉他人宗教、习俗自由以及破坏国家治理秩序,尚未构成犯罪的行为;③金融机构或者特定非金融机构未及时冻结恐怖组织、人员资金的;④防范恐怖袭击重点目标的管理、营运单位未履行相关安全义务的;⑤大型活动承办单位以及重点目标的管理单位未依照规定对进入大型活动场所、机场、火车站、码头、城市轨道交通站、公路长途客运站、口岸等重点目标的人员、物品和交通工具进行安全检查的;⑥恐怖活动嫌疑人员违反公安机关责令其遵守的约束措施的;⑦新闻媒体等单位或个人编造、传播虚假恐怖事件信息,或者未经批准,报道、传播现场应对处置的工作人员、人质身份信息和应对处置行动情况的;⑧阻碍有关部门开展反恐怖主义工作的。

[④] “四川公布9大反恐典型案例 网络传播暴恐事件占七例”, 新华网2016年12月9日,http://news.xinhuanet.com/legal/2016-12/19/c_1120147149.htm

[⑤] 特定的主管部门履行职责实施处罚的范围:①电信业务经营者、互联网服务提供者未尽到相应协助义务的;②铁路、公路、水上、航空的货运和邮政、快递等物流运营单位未履行相应的安全检查义务的;③电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者或住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验,或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的;④防范恐怖袭击重点目标的管理、营运单位;⑤拒不配合有关部门开展反恐怖主义安全防范、情报信息、调查、应对处置工作的。

[⑥] “郑州开出首张反恐罚单 未实名销售手机卡被罚1万元”,光明网2016年11月8日,http://news.gmw.cn/newspaper/2016-11/08/content_117833716.htm

[⑦] “烟台开出全省首张反恐罚单 一快递企业运送违禁品被罚款20万元”,《齐鲁晚报》2016年7月6日,C03版.

[⑧] 郭永良:《论我国反恐模式的转型——从精英模式到参与模式》,载《法学家》2016年第2期。

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