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职务犯罪牵连案件主管问题研究
作者:白元贵 来源:《湖南警察学院学报》2019年第4期 发布时间:2020年01月31日 点击数:

一、职务犯罪牵连案件的类型

关于职务犯罪牵连案件,根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会2012年12月26日颁布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》(以下简称《六部委规定》)的规定,[1]我们可以这样界定,即职务犯罪被调查人(嫌疑人)一人犯数罪、与他人共同犯一罪或者与他人共同犯数罪以及该被调查人与他人实施的犯罪具有关联性,几个办案机关都有管辖权的案件。职务犯罪牵连案件的类型具体包括:渎职犯罪与其“原案”、职务犯罪中的互涉案、职务犯罪与其“后案”。

(一)渎职犯罪与其“原案”

所谓渎职犯罪的“原案”,也叫渎职犯罪的前提案件、基础案件,是指国家机关工作人员渎职犯罪引发的案件或者是已经发生了而国家机关工作人员不依法处理的犯罪案件。{1}换言之,只有查清渎职犯罪的“原案”,对渎职犯罪“本案”的认定才不会存在障碍。刑法典分则第九章规定了37个渎职罪,其中大部分渎职犯罪的认定需要借助“原案”的认定。比如刑法第四百零二条规定了徇私舞弊不移交刑事案件罪,本罪的行为是拒不移交刑事案件。如果不移交的案件不是刑事案件,则根本不构成本罪。因此“原案”成立与否直接关乎徇私舞弊不移交刑事案件罪本罪的成立。再比如刑法分则第四百零六条规定了国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪,在办理该类案件时,必须要查清是否存在刑法分则第二百二十四条规定的合同诈骗罪,若不存在合同诈骗罪则根本不构成国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪。类似的情形还存在于刑法分则第四百零一条第一款规定的私放在押人员罪、第四百零一条第二款规定的失职致使在押人员脱逃罪、第四百一十一条规定的放纵走私罪、第四百一十四条规定的放纵制售伪劣商品犯罪行为罪以及第四百一十七条规定的帮助犯罪分子逃避处罚罪等罪名中。

(二)职务犯罪的“互涉案”

所谓“互涉案”,是指同一行为人实施了涉及两个以上办案机关管辖的犯罪行为或者某一机关办理的同一案件涉及应由其他机关管辖的案件。具体而言,前者是指同一行为人犯数罪的情形。比如国家机关的工作人员既犯刑法分则第八章与第九章规定的贪污贿赂罪、渎职罪又犯有分则其他章节规定的普通犯罪。后者是指监察机关或者公安机关在办理属于本机关管辖的案件时,发现该案还涉及其他机关管辖的案件。典型的例子如监察机关在办理受贿案件时,还发现本案的被调查人充当某黑社会性质组织的“保护伞”,亦即本案还涉及刑法分则第二百九十四条规定的组织、领导、参加黑社会性质组织犯罪。再比如海关缉私部门在办理走私案件时,发现了走私案件的犯罪嫌疑人为了疏通关系向某国家机关工作人员行贿的事实。这种情形就是我们通常所说的“窝案”“串案”。

(三) 职务犯罪与其“后案”

所谓职务犯罪的后案,是指为逃避职务犯罪的司法追究,为职务犯罪嫌疑人提供帮助并构成刑事犯罪的特定案件。{2}换言之,这类案件是在职务犯罪发生之后,“本案”的被调查人或者其他行为人实施的妨碍调查活动的犯罪行为。典型的情形如职务犯罪的被调查人犯有受贿罪,其他行为人为其掩饰、隐瞒受贿的犯罪所得的来源和性质。职务犯罪的后案除了存在于刑法第一百九十一条规定的洗钱罪、一百六十二条之一规定的隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪,更多的发生在刑法分则第六章第二节规定的妨害司法罪中。比如刑法第三百零五条规定的伪证罪,[2]第三百零六条规定的辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪,第三百零七条规定的妨害作证罪与帮助毁灭、伪造证据罪,三百一十条规定的窝藏、包庇罪以及第三百一十二条规定的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪等犯罪情形中。

二、职务犯罪牵连案件管辖现状

(一)2012年刑诉法修改后职务犯罪牵连案件管辖的立法及司法现状

2012年《刑事诉讼法》在法典中并没有对职务犯罪的牵连案件作明文规定,在司法实践中,办案部门对于职务犯罪牵连案件的处理一般依据的是六部委在牵连案件管辖中的规定,即“主罪管辖机关管辖”原则。[3]该原则实际上是确立了对职务犯罪牵连案件“相对分案”的处理模式。相对分案模式在一定意义上消除了“绝对分案”模式所产生的弊端:在绝对分案模式之下,各办案机关只能办理属于本机关管辖的案件,而对在办案过程中发现的本案之外的牵连案件则只能止步,将案件移送有管辖权的机关办理。这样可能带来一系列严重的后果,如办理渎职犯罪的机关在调查本罪的过程中,发现渎职犯罪的“原案”尚未查清,渎职犯罪的本案就只能“搁置”,而侦查(调查)案件讲究时效性,拖延意味着很多证据会随着时间的流逝而消失。而且,由于办理职务犯罪的机关与办理渎职犯罪“原案”的公安机关并无隶属关系,办理原案的机关并没有及时结案的动力,这就增加了诉讼拖延的风险。除此之外,即便渎职犯罪的“原案”可以及时办结,办理渎职犯罪本案的机关在办理渎职犯罪案时仍需要重新调查核实证据,从而造成司法资源的浪费。更重要的是,绝对分案模式不利于保障犯罪嫌疑人权益,比如在办理职务犯罪的“互涉案”时,不同的办案机关都可以对犯罪嫌疑人适用强制措施,进而导致审前羁押期限过长。而六部委所确立的“主罪管辖机关管辖”原则,实质是相对分案管辖,旨在强调不同办案机关之间相互配合相互协调,这在某种程度上解决了诉讼拖延问题,提高了办案效率,也有利于更好地打击职务犯罪。但是,这种相对分案模式也存在缺陷。首先,职务犯罪牵连案件错综复杂,案情扑朔迷离,没有深入调查很难判断主罪与次罪。比如海关缉私部门在办理走私犯罪的过程中发现行为人有行贿行为,而行为人所触犯的走私犯罪刑罚的最高刑期为十年以上有期徒刑或者无期徒刑,其所触犯的行贿罪最高刑也是十年以上有期徒刑或者无期徒刑,那么此时走私犯罪是主罪还是行贿罪是主罪?其次,随着案件调查的深入,主次罪完全可能出现转换。此时会出现尴尬的局面,原来主导案件调查的机关成了次罪侦查(或调查)机关,原来调查案件的辅助机关成了主罪调查机关。而刑事诉讼法中亦无管辖恒定原则,原受案机关不能因为事实上的管辖行为而产生管辖权。在这种情况下,根据法律的规定,原受案机关应当将案件移送主罪机关。将已接手并付出诸多心血的案件移送给其他机关,原主导机关的办案人员可能会产生抵触情绪,并消极或拒绝配合,进而影响办案效率和效果。最后,对于那些关联程度紧密的牵连案件,过于强调主罪与次罪分案侦查,会使得侦查机关无法通过合并管辖提高侦查的效率,降低了犯罪的惩处力度。{3}

由于《刑事诉讼法》在法典中回避了牵连案件的管辖问题,司法解释所确立的“主罪管辖机关管辖”原则也不能为实践提供有效的指导,迫使办案机关在在处理职务犯罪牵连案件的管辖时采取了更为务实的方式,如通过协商决定由哪个机关管辖。{4} 比如在办理职务犯罪案件的过程中遇到嫌疑人同时涉嫌公安机关管辖的非法持有枪支案、诈骗案等,一般都由检察院并案管辖。这样的处理方式避免了重复取证,有效地节约了司法资源。然而,这种并案管辖模式面临着“合法性”诘难。在《刑事诉讼法》并未明文规定,司法解释也没有明确允许的情况下,办案机关在调查职务犯罪牵连案件时所获取的证据难以通过“取证主体合法”这一标准的检验。职务犯罪牵连案件被告人的辩护人完全可以证据的合法性为由攻击控方取证主体的合法性,并申请排除控方搜集的相关证据。而法官一旦采取了辩护人的辩护意见,排除了这些证据,则检察机关前期对职务犯罪牵连案件的调查取证工作将前功尽弃。

实践中,除了通过协商的方式让某一机关并案管辖牵连案件外,还会通过专案组、联席会议的形式来处理不同办案机关对牵连案件的查办。专案组一般是由检察机关反贪反渎部门与公安机关刑事侦查部门的人员组成,专案专办,案件终结后,该专案组便自行解散。专案组这种模式机动性很强,能够调动各方资源,及时侦破案件。但是这种模式缺乏稳定的机制维系,而且在当前的办案考评机制之下,联合侦破案件的功劳一般归属于主办案方,辅助办案方在办案时往往积极性不高,这些因素会直接影响办案的效果。{5} 联席会议与专案组这种模式略有不同,但都强调不同办案部门间的相互合作。在这种模式下,对于职务犯罪的牵连案件,公安机关和检察机关对案件的证据搜集、强制措施的适用等问题经常举行会议,共同磋商。达成一致意见以后,展开具体行动。这种办案模式在一定意义上有利于及时迅速的侦破案件,但是,这种模式的缺陷和专案组模式是相同的,即缺乏制度保障。此种临时性的办案机制,实际上强调的是公安机关和检察院的自愿配合,依靠的是办案人员个人的积极主动性,难以产生实质性的约束力。{6}总之,尽管《六部委规定》确立了“主罪管辖机关管辖”的相对分案管辖模式,这种模式也符合《刑事诉讼法》第七条所确立的“分工负责,互相配合,互相制约”原则,但是相对分案模式并不符合司法实务的需求。在实践中,办案机关要么对此规定作出变通,即在立案前就协商牵连案件由一个机关办理;要么通过专案组、联席会议等松散的模式办理职务犯罪的牵连案件。前一种模式于法无据,在审判阶段可能面临指控失败的风险;后一种办案模式缺乏具体制度保障,协作办案依靠各机关自愿配合,难以实现高效打击犯罪的目标。

(二)《监察法》中有关职务犯罪牵连案件管辖的规定

2018年3月的《中华人民共和国监察法》第三十四条第二款对职务犯罪牵连案件的管辖进行了规定,“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查”的规定事实上是确立了对职务犯罪牵连案件“并案管辖,监察优先”的原则。对该条进行文意解释,“一般”与“应当”这两个词以平白直叙的方式强调,在通常情况下,职务犯罪案件及其牵连案件应由监察机关并案管辖,只在特殊或例外情况下,职务犯罪案件及其牵连案件不宜由监察机关并案管辖的,才由其它机关管辖。该款后半部分规定:“其他机关予以协助”,以“协助”替代“配合”,实则强调了监察机关的主导地位。比较2012年的《六机关规定》第一条的规定,对于牵连案件,该条确立的是“主罪机关为主,次罪机关配合”的原则。该规定由于未对主罪与次罪的界分作出进一步的规定,造成事实上的适法不能,即无法或很难根据现行立法确定牵连案件的管辖,只能通过协商解决。

显然,《监察法》并未继续沿用《六机关规定》关于牵连案件管辖的原则,而是确立了新的原则——“监察为主”。这是基于全面、集中打击腐败违法、犯罪的需要。这一制度安排更有利于分清责任,防止互相推诿,延误侦查(调查)。然而,有些职务犯罪牵连案件并不适合由监察机关并案管辖。如伪证类案件,由于这些案件行为人的行为与办案机关存在利益冲突,办案机关本来就有报复的冲动,如果将这类牵连案件交由监察机关并案管辖,难以做到公正处理。[4]因此,如何科学地理解该原则,并科学地落实和实现《监察法》第三十四条的立法目的,是进一步丰富监察制度的重要举措。

三、监察法视野下职务犯罪牵连案件管辖制度的完善

如前所述,职务犯罪案件与其牵连案件有时很难区分清何者是主罪,何者是次罪。而当分不清主罪与次罪的时候,很容易使两个办案机关因办案的主导权陷入僵持状态。既然如此,对于大部分职务犯罪的牵连案件,交由监察机关或者检察机关并案管辖也是一种妥适的选择。监察机关或者检察机关通过并案管辖职务犯罪案件及其牵连案件,可以及时、高效地搜集固定证据,完善证据链条,同时也可以节约司法资源,提高诉讼效率。更重要的是,并案管辖在一定程度上更有利于保障犯罪嫌疑人(被调查人)的合法权益。对牵连案件分案管辖,不同的办案机关都可以独立地适用强制措施(或类似于强制措施的措施),这样对其人身拘束时间较长。合并管辖之后,只由监察机关或者检察机关一个机关适用类似措施,大大缩短了对被调查人人身受拘束的时间。当然,在监察机关调查案件或者检查机关侦查案件的过程中不能为了打击犯罪而牺牲公正,毕竟公正始终是法治的底色。换言之,为公平起见,有的牵连案件不适宜由监察机关或者检查机关并案管辖,此时就要交由有管辖权的其他机关管辖。职务犯罪案件的某些后案如伪证罪、妨害作证罪等案件,由于行为人的行为与监察机关或者检察机关的调查(侦查)取证行为直接对立,为了避免监察机关打击报复,对这类案件宜交由本机关之外的机关办理。另外,对那些牵连性较低的案件,也不宜并案管辖,否则就会背离《刑事诉讼法》所确立的“分工负责” 原则。

(一)并案管辖的范围

1.监察机关并案管辖的范围

尽管笔者主张对于职务犯罪案件及其牵连案件一般由监察机关并案管辖,但是并案管辖也不能与《刑事诉讼法》所确立的职能管辖规则相违背。为了防止监察机关对牵连并案管辖的范围过分扩张,并案管辖的案件范围应限于以下几类:

一是渎职犯罪中的“原案”。如前所述,渎职犯罪中的“原案”是渎职犯罪“本案”的基础案件,往往只有查清“原案”成立,渎职犯罪本案的调查工作才能展开。比如监察机关要对某被调查人是否犯有刑法第四百一十四条规定的放纵制售伪劣商品犯罪行为罪展开调查,先要查清是否存在制售伪劣商品的犯罪行为。如果将“原案”交由公安机关侦查,渎职犯罪的“本案”(放纵制售伪劣商品犯罪行为罪)则只能等公安侦查完毕之后才能展开调查,这就可能给被调查人留出了毁灭证据或实施其他逃避调查的时间,导致后续的调查工作难以展开,被调查人也可能因此而逃避法律的制裁。所以,这类案件应由监察机关并案管辖,既有利于及时搜集固定证据,也能更好地实现打击犯罪的目标。

二是部分职务犯罪案件的“后案”。职务犯罪的“后案(罪)”多是行为人为了帮助被调查人逃避法律制裁而实施的犯罪行为,因此“后案”与职务犯罪“本案”在证明上具有密切的关系。若办案机关能获得“后案”的犯罪证据,则“本案”的调查工作将顺利进行。反之,调查职务犯罪“本案”所获取的证据也是侦破“后案”的关键。如刑法第一百九十一条规定的洗钱罪,第一百六十二条规定的隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪,第三百一十条规定的窝藏、包庇罪以及第三百一十二条规定的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪等几种犯罪属于典型的“后案(罪)”,这些案件交由监察机关并案管辖,这样在调查的过程中监察机关就可以综合分析“本案”与“后案”的犯罪证据,从而可以整体布局,不断地调整调查谋略。这样既可以防止因调查职务犯罪“本案”而打草惊蛇让“后案”的行为人有机可乘,避免因分案管辖导致的重复取证问题,也可以提高调查效率,符合诉讼经济的原则。

三是“互涉案”。职务犯罪案件不同于普通刑事案件:就其犯罪主体而言,职务犯罪的行为人拥有较高的社会地位、复杂的社会关系网,其文化程度高,了解法律知识,反调查能力强,可能对调查工作带来极大的阻碍;就职务犯罪行为特征而言,职务犯罪的犯罪行为隐蔽,手段多样,持续的时间长,跨度大;从职务犯罪调查实践看,该罪实物证据少,与普通的刑事案件不同,公安机关管辖的刑事案件可以对犯罪现场进行勘验,对物品进行检查,可以提取指纹、足迹进行鉴定,还可以调取案件现场的视频监控。而职务犯罪案件中的证据多为犯罪嫌疑人的供述,一旦被调查人拒绝供述,讯问工作以及调查工作就会陷入僵局,这就要求办案人员从外围入手。比如办案机关在办理职务犯罪案件时发现被调查人经常聚众赌博,如果将赌博犯罪案件与职务犯罪案件合并管辖,办案人员可以赌博罪为切入点,通过搜集被调查人每次赌博的金额、赌博的次数,进而推算出被调查人赌博的金额是否超出其合法收入。办案人员可以利用这些证据旁敲侧击,让被调查人主动供述自己的犯罪事实。2012年《刑事诉讼法》第五十四条(2018年刑事诉讼法修正案将本条顺序变为第五十六条)创设了非法证据排除规则,2018年制定的《监察法》第三十三条第三款也规定了非法证据排除规则,这就要求监察机关在办案的过程中依法取证。而这种由监察机关并案管辖“互涉案”的模式,有利于帮助办案人员摒弃过去的调查理念,淘汰疲劳审讯、突审等不合法的调查方式,树立“由证到供”的调查理念。

2.检察机关并案管辖的范围

检察机关并案管辖的案件主要是职务犯罪的“互涉案”。根据《监察法》第十一条及其《释义》,调查是监察委员会的三项职责之一。对公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪的行为展开调查,是监察委员会开展廉政建设和反腐败工作的基本方法。{7} 而原属于检察机关管辖的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件,《宪法》和《监察法》均未规定将其纳入监察委员会管辖领域,由此可推知仍由检察机关管辖。检察机关在办理这几类案件的过程中,发现嫌疑人还涉嫌由公安机关管辖的其他案件,这时宜由检察机关并案管辖。如检察机关在办理非法拘禁、非法搜查案的过程中,发现本案犯罪嫌疑人是利用职权报复自己的竞争对手,在询问被害人的过程中,了解到嫌疑人与被害人都涉嫌开设赌场,此时并案侦查就是合适的选择。又如,检察机关在办理民事枉法裁判案的过程中,发现本案犯罪嫌疑人还涉嫌非法吸收公众存款,嫌疑人利用其审判职权打压被害人,此时也应由检察机关并案管辖。强调检察机关并案管辖职务犯罪的牵连案件,一来符合《监察法》所确立的对职务犯罪牵连案件“并案管辖”原则,避免那种同样是职务犯罪的牵连案件,却适用不同管辖模式的“两张皮”的状况,保证司法秩序的统一。二来也利于办案机关及时高效的打击犯罪,确保司法的风清气正以及充分保护人民群众的合法利益。

(二)分案管辖的情形

在办理职务犯罪案件的过程中,尽管调查(侦查)效率是我们追求的目标,但是公正更应是办案的底线,两者不可偏废。如前所述,对于职务犯罪牵连案件中部分“后案”,为公平公正起见,不宜由监察机关或者检察机关并案管辖。如伪证罪、妨害作证罪、窝藏包庇罪以及辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪等类型案件,这些案件的行为人实施的犯罪行为在一定意义上给监察机关的调查工作或者检察机关的侦查工作制造了障碍,阻挠了调查(侦查)工作的进行。如果将这类案件交由监察机关或者检察机关并案管辖,难以避免监察机关或者检察机关的报复性追诉。对此,可行的路径是借鉴《刑事诉讼法》第四十四条第三款的规定,[5]将该类案件交由其他机关管辖。具体而言,对于该类牵连案件交由公安机关办理,这样也符合《刑事诉讼法》关于职能管辖的立法精神。除了上述案件之外,笔者认为对于那些牵连程度比较低的互涉案宜交由其他机关分案管辖。如监察机关在调查某国家机关工作人员的受贿事实时,发现他曾经还犯有故意杀人罪,而且被害人既不是受贿案件的证人,也不是受贿罪的共犯,此时宜将故意杀人案移交公安机关办理。这是出于专业性的考虑,毕竟公安机关的刑事侦查部门办理过大量的刑事案件,积累了丰富的办案经验,拥有专业的技术设备,在提取固定证据方面有明显的优势,这些都是监察机关所不具有的。因此该类牵连案件由公安机关管辖是合适的。与此相同,检察机关在办理职务犯罪案件的过程中,对于那些牵连程度较低的牵连案件,也应交由其他机关管辖。这既是对其他机关专业性的尊重,也是对《刑事诉讼法》第七条“分工负责”原则的坚守。

(三)职务犯罪牵连案件管辖之程序问题

1.审批程序

对于决定并案调查的牵连案件,为避免过于随意,需要经过严格的审批程序。具体而言,先由承办部门制作《并案调查报告》,具体内容包括被调查人及其他涉案人员的基本情况、已核实的案件情况、并案调查的必要性与可行性、后续调查计划等内容。《并案调查报告》先交由监察机关主要负责人审核,若其不同意并案调查,则应将牵连案件移送有关机关继续侦查。若本级监察机关主要负责人同意并案调查,则需要将审批意见与《并案调查报告》提交上一级监察机关主要负责人审批。上一级监察机关主要负责人不同意并案调查的,则只能分案管辖;上一级监察机关主要负责人同意并案调查的,则下一级监察机关可以并案管辖牵连案件。对于本级监察机关主要负责人以及上一级监察机关主要负责人的决定,办案部门不能提出异议,只能依据决定开展下一步调查工作。至于检察机关决定并案管辖的案件,先由承办部门制作《并案侦查报告》,具体内容包括犯罪嫌疑人及其他涉案人员的基本情况、已核实的案件情况、并案侦查的必要性与可行性、后续侦查计划等内容。《并案侦查报告》先交由检察机关主要负责人审核,若其不同意并案侦查,则应将牵连案件移送有关机关继续侦查;若本级检察机关主要负责人同意并案侦查,则需要将审批意见与《并案侦查查报告》提交省一级人民检察院审批。省一级检察机关不同意并案侦查的,则只能分案管辖;上一级监察机关主要负责人同意并案侦查的,则检察机关可以并案管辖牵连案件。检察机关决定并案管辖的案件之所以报省一级人民检察院决定,是严格执行现行《刑事诉讼法》第十八条后半段规定的体现,也是践行程序法定原则的体现。

2.管辖异议

监察机关或者检察机关决定并案管辖牵连案件后,要及时向其他有管辖权的机关发出协调通知。如果其他机关不同意并案管辖的决定,可以向作出最终决定的机关提出异议及理由。如分案管辖的必要性、两类案件之间牵连程度较低或者并案调查可能影响公正等理由。另外,并案管辖的决定也要及时告知牵连案件的当事人。正所谓“无救济则无权利”,并案管辖职务犯罪牵连案件很可能影响当事人的合法权益,上级决定机关不能独断专行,而应充分考虑当事人的意见。对于其他机关及牵连案件的当事人提出的异议,决定机关应及时回应,并且要及时将最终决定及理由告知提出异议的机关及牵连案件的当事人。若并案管辖异议成立,牵连案件交由异议机关管辖;若并案管辖异议不成立,异议机关应及时将牵连案件的材料移送决定并案管辖的机关。对于上级决定机关作出的异议决定,提出异议的机关及牵连案件的当事人不能再异议,否则会造成调查过程的拖延,不利于提高调查效率。

1.并案调查(侦查)后留置措施与刑事强制措施的适用

监察机关在并案调查的过程中,为了查清案件事实,可能对职务犯罪被调查人适用《监察法》第二十二条规定的留置措施。如果牵连案件的行为人与职务犯罪被调查人构成共同犯罪,对他们适用留置措施不会存在任何法理障碍。但是,对于渎职犯罪“原案”、部分职务犯罪的“后案”以及与职务犯罪被调查人不构成共犯的“互涉案”的行为人适用留置措施,并无明确的法律依据。基于“法无授权即禁止”原则,如果这几类牵连案件的行为人在调查过程中符合了刑事强制措施的适用条件,则可以适用刑事强制措施。监察机关认为需要适用刑事强制措施的,可将其决定交由公安机关执行,这也是《监察法》第三十四条第二款后半部分“其他机关予以协助”的应有之意。至于检察机关决定并案管辖的案件,如果在侦查过程中需要适用刑事强制措施,直接依据《刑事诉讼法》的有关规定处理,不会存在任何障碍。

2.并案管辖与律师帮助

《监察法》规定的诸如查封、扣押、冻结、搜查、留置等调查措施与侦查措施非常类似,这些措施都会影响被调查人的合法权益。为保障被调查人及其他行为人的合法权益,笔者认为在并案调查程序中应确立律师帮助制度。我国《宪法》第一百三十条规定了被告人享有辩护权,2012年《刑事诉讼法》将辩护的范围扩展至侦查阶段,2015年两高三部委颁布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》,2017年最高人民法院、司法部颁布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》,这些规范的出台,切实有效地推动了我国人权保障事业的发展。在这样的背景下,确立律师帮助制度,既符合我国人权保障的需要,也顺应了我国法治建设的潮流。而且,大部分职务犯罪案件的牵连案件,原本应该由不同的机关分案管辖,那样行为人就可以依据《刑事诉讼法》第三十四条、三十八条的规定在侦查阶段获得律师帮助。若在并案调查程序中不赋予他们获得律师帮助权,则明显侵犯了他们的合法权益。诚如学者所言,监察体制改革作为一项重大的政治改革,应当妥善处理好权力与权利的关系,不能“只转权力、不转权利”,顾此失彼。{8}因此,在并案调查程序中确立律师帮助制度是一种恰当的制度选择。当然,因调查与侦查并不完全一样,所以被调查人及牵连案件的行为人获得律师帮助的时间和方式应区别于《刑事诉讼法》的规定。就被调查人在并案调查程序中获得律师帮助的时间,即在对被调查人采取强制措施之后(例如被留置),则应该允许被调查人有权获得法律帮助。{9}之所以将获得律师帮助的时间限定在采取留置措施之后,是考虑到监察机关初期的调查可能只是对违法犯罪线索的核实,没有必要在这个阶段赋予被调查人获得律师帮助的权利。此外,还需明确被调查人在并案调查程序中获得律师帮助的方式。一般而言,被调查人获得律师帮助的方式不外乎两种:被调查人聘请律师为自己提供法律帮助与监察机关指派律师为被调查人提供法律帮助两种方式。然而,制度建设也必须结合实际情况,目前我国的反腐败斗争形势依然严峻复杂,在这样的背景下,可以采取既确保反腐败斗争的效果又兼顾被调查人获得法律帮助权的方法。{10}获得律师帮助的方式可以借鉴律师值班制度,即在监察机关设立值班律师为被调查人提供法律问题解答,代理申诉控告等法律帮助。至于被调查人通过聘请律师获得法律帮助的方式,等将来时机成熟时再作规定。对于检察机关并案管辖的案件,在律师介入、帮助问题上,直接适用《刑事诉讼法》第一编第四章有关辩护与代理的规定,不会存在法律与法理的障碍,此处不再赘言。

3.并案管辖案件结案后的处理

并案管辖的案件在结案后会出现三种情形:一是职务犯罪案件与牵连案件全部查清,符合移送审查起诉的条件而移送审查起诉;二是职务犯罪案件在查清后认为被调查人没有犯罪行为而作撤案处理或者政务处分的,此时牵连案件需移送有管辖权的机关继续侦查;三是牵连案件查清后认为无犯罪行为而撤销案件,职务犯罪案件需移送审查起诉。从防止权力滥用的角度来说,对于撤销案件的情形,也应遵循前述的报批程序。具体言之,承办人员应制作《结案报告》,先提交本级办案机关主要负责人审批,若其不同意撤销案件,则承办部门只能继续调查;若其同意撤销案件,则需将《结案报告》及本级办案机关主要负责人的审批意见提交上级办案机关主要负责人审批。上级办案机关主要负责人同意撤销案件的,本级办案机关承办部门可作撤案处理;不同意撤销案件的,本级机关承办部门应继续调查。

结语

职务犯罪牵连案件的管辖划定是否合理,对于我国的反腐败事业意义重大。通过考察分析职务犯罪牵连案件管辖的立法现状与实践中的做法,认为“主要犯罪主要管辖”的模式不符合办案实践,对这种办案模式应该加以改革。对于职务犯罪牵连案件的管辖,应确立并完善“以并案为主、分案为辅”的管辖模式,这样既符合职务犯罪案件的办案规律,也顺应了国家目前的反腐败潮流。

 

【注释】

[1]参见《六部委规定》关于牵连管辖做了具体规定,即具有下列情形之一的,人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内并案处理:(一)一人犯数罪的;(二)共同犯罪的;(三)共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的;(四)多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联,并案处理有利于查明案件事实的。

[2]《刑法》第三百零五条规定,在刑事诉讼中,证人、鉴定人、记录人、翻译人对与案件有重要关系的情节,故意作虚假证明、鉴定、记录、翻译,意图陷害他人或者隐匿罪证的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。或许有人会说职务犯罪的调查程序并不属于刑事诉讼程序,但是笔者认为,监察调查与刑事侦查具有措施的强制性、调查目的的一致性,具有类似侦查的属性,因而在调查程序中作伪证的行为也成立伪证罪。

[3]《六部委规定》第一条后半段规定:如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。

[4]比较《六部委规定》第一条后半部的规定:“在上述情况中,如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。”这里确定的是“主罪机关管辖,次罪机关配合”的原则。该规定由于未对主罪与次罪的界分作出进一步的规定,造成事实上的依法不能,往往只能通过协商解决。《六部委规定》和《监察法》三十四条第二款关于职务犯罪牵连案件管辖的规定在一定程度上都走向了极端。前者过分强调职能管辖的重要性,没有充分考虑办理案件的效率;后者却着重考虑了打击职务犯罪的效率,而忽视了办案的公正、妥适性。而且,尽管监察体制改革将大部分职务犯罪案件划归监察机关管辖,但是根据2018年修改后《刑事诉讼法》的第十九条第二款的规定“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查”,检察机关仍然对部分职务犯罪享有侦查权。这样一来,今后查办职务犯罪案件中,对牵连案件的管辖即存在两种冲突的原则,即“主罪管辖”原则和“并案管辖”原则。这给人以随意的感觉。我国目前正在建设法治国家,而法治是规则之治,换言之,对于某一类问题的处理要讲究规范统一,尽量要避免区别对待。我们目前有关职务犯罪牵连案件管辖的规定存在不同模式,显然与法治国家所要求的规范统一之精神相违背。

[5]《刑事诉讼法》第四十四条规定:辩护人或者其他任何人,不得帮助犯罪嫌疑人、被告人隐匿、毁灭、伪造证据或者串供,不得威胁、引诱证人作伪证以及进行其他干扰司法机关诉讼活动的行为。违反前款规定的,应当依法追究法律责任,辩护人涉嫌犯罪的,应当由办理辩护人所承办案件的侦查机关以外的侦查机关办理。辩护人是律师的,应当及时通知其所在的律师事务所或者所属的律师协会。

 

【参考文献】

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