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吴思:转型交易的道理——再谈“特赦贪官促政改”
作者:吴思 来源:财经网 发布时间:2012年10月19日 点击数:

2012年5月,我对记者谈了一种设想:推进政治体制改革,如果以特赦作为激励机制,有可能调动贪官污吏的积极性,至少让他们保持中立。

具体做法是:在某个特区设定一套政改的指标,例如乡镇县市等级别的直选,差额选举,政治人物公开竞争,人大代表专职化,司法独立,媒体开放等等。一旦验收达标,该地区就实行特赦。官民的政治经济罪过,无论已发觉未发觉,皆在赦免之列。我认为,某些政改的反对者有钱有权,但缺乏安全感,以特赦为悬赏,将使他们转变立场。

澳大利亚的《大洋日报》(7月4日)和美国的《侨报》网站发表了这篇访谈,国内的一些网站上也有转载,标题是:《以有条件特赦贪官污吏推动政改》。

这笔设想中的政治交易,得到了一些赞扬,诸如现实理性,化腐朽为神奇等,但更多的是批评置疑。8月下旬出版的《凤凰周刊》(第24期)卷首语的标题就是:“‘赦免贪官’无法凝聚改革共识”。“卷首语”的批评置疑集中在五个问题上:

1、置公平正义与何地?2、置法律于何地?3、民众将如何反应?4、官员将如何反应?5、政治体制改革的正确途径是什么?

我看到的批评置疑大体不出这五个方面。批评置疑可以激发讨论,深化认识,比赞扬更可贵。那么,我就以《凤凰周刊》为可贵的对手的代表,依次讨论上述问题。

一,公平正义问题

“卷首语”在一连串置疑后的压轴之问是:赦免贪官,置公平正义于何地?

确实,按照“得其所应得,付其所应付”的正义标准,贪官应该得到惩罚,赦免是不正义的。

但是,第一,我们讨论的不是赦免贪官,而是一项政治交易。交易正义与否可以计算出来。第二,正义总是处于特定情境之中,除了正义,还有生命、财产、制度改良、社会稳定等诸多价值,需要综合考量。

我先介绍两个历史案例,第一个赦,第二个不赦。

上世纪六七十年代,香港警察贪污成风,仅收取“黄赌毒”的贿赂,每年就达十亿港元。1974年,香港廉政公署成立,直接对总督负责,与政府和警察部门脱钩,独立行使职权。廉政公署成立10个月,接到有关贪污的投诉5958宗,涉及大量警员。1977年9月,廉署对尖沙咀警署重手出击,不到一个月就逮捕了260余人,其中高级警务人员22人,几乎将该警署一锅端。逮捕行动从尖沙咀开始,向周边警署扩散。众多警察意识到,廉政公署不仅断他们的财路,还威胁他们的人身安全。

1977年10月28日,数千警察到湾仔警察总部请愿。游行至廉署执行处总部,近百名警察闯入闹事,拆下廉署招牌,砸毁廉署大门,围殴五名外籍廉署官员。一些警察要求撤消廉政公署。香港警察同声相应,闹事可能进一步扩大。

港督不能答应这些要求,但警察闹事将使香港社会陷入混乱。两难之中,港督麦理浩决定让步。1977年11月5日,麦理浩发布“局部特赦令”:除了已被审问、正被通缉和身在海外的人士,任何人在1977年1月1日前所犯的贪污罪行,一律不予追究。

特赦令一出,多数警察安全了。有些警察得寸进尺,要求将反贪部门并入警务系统,市民和舆论则对港督的让步不满。麦理浩召开立法局会议,通过了《警察条例》修正案:任何警员,如果拒绝执行命令,将被立即开除,不得上诉。对警察们来说,再闹下去收益已减,风险大增,于是偃旗息鼓。

赦免个人罪行,换来了社会稳定,保住了制度改良。在后来的岁月里,廉政公署发挥了重大作用,香港成为全世界最廉洁的地区之一。

第二个是不赦的案例。

公元192年,东汉司徒(近似宰相)王允与吕布合谋,刺杀了把持朝政的大军阀董卓。董卓死了,部下便有树倒猢狲散之势。这支军队罪恶累累,曾经在京都大肆抢劫,奸淫妇女,发掘帝王公卿的陵墓,杀良冒功,四出掳掠“所过无复遗类”。民间传言,朝廷要杀尽他们。吕布果然派兵征讨,但出师不利。

这时,董卓旧部由李傕、郭汜等几位军级干部出面,派人去长安乞求赦免。王允拒绝了。王允为人刚正,灭了董卓,大权在握,难免有些骄傲,不肯妥协变通。

李傕等商量道:京师不赦我,我们只能拼命。如果攻克长安,就得天下了。如果攻不克,我们在京郊抄掠妇女财物,然后西归乡里,总能多活几天。众人赞同,结盟进攻长安。

李傕等一路收拾散兵,到长安时,已成十万大军,与董卓旧部樊稠等合围长安城。八天后,城破,李傕等放兵掳掠,杀人过万,王允拥着汉献帝躲到城楼上,大赦天下,拜李傕、郭汜、樊稠等人为将军。

结局是,李傕杀了王允全家,这几个军阀把持朝政,相互攻杀,城中人相食。长安内外本来还有数十万户,两三年后,“关中无复人迹”。

那么,当初李傕等人求赦,王允拒绝对不对?《后汉书》的作者范晔认为王允这件事办得“拙”。司马光在《资治通鉴》中批评王允骄傲。柏杨在《读通鉴·论历史》中批评得最狠:王允创造了东汉复兴的契机,不仅不能把握,反而把东汉王朝拖向谷底,使人民受到更长期的痛苦。在影响上,王允跟董卓相等,都罪大恶极。柏杨曰:一个没有政治头脑的人,却坐在必须有政治头脑才能坐的板凳上,实在是一种灾难。

事关天下兴亡和千百万人的生命财产,一贯讲究仁义道德的中国史家,并没有只盯着正义。在中国传统中,这叫识大体、顾大局。

如果一定要在正义的范畴之内讨论,也能算出同样的结论。

我们讨论的不是单方面赦免,而是有得有失的政治交易。赦免罪恶固然不公正,却可以避免更大的不公正——恶人更加得势,良民更加受害。两害相权取其轻,选择-2,可以避免-8。香港警察闹事平息得早,后果不好评估。李傕叛乱的后果是毁灭性的,若以-10代表最糟,可评为-8。从数学上看,-2-(-8)=6,避免-8而选择-2的公正值是+6。马克思主义者普列汉诺夫说,道德里总是包含算术的。

从这两个案例可以看出,正义具有多层次和多侧面。从时间角度看,惩罚贪官是面向过去的正义,制度改良则是面向未来的正义。从空间角度来看,惩罚贪官是局部性表层正义,制度改良则是整体性深层正义。从后果角度看,有利害相权的正义,也有两害相权的正义。根据不同的主体,还可以区分惩罚贪官的惩罚性正义,补偿受害者的补偿性正义。上述正义往往不可兼得,社会价值也有高有低。放弃某个单项,并不意味着全部放弃正义。

哈佛大学教授亨廷顿在《第三波——20世纪后期民主化浪潮》中描述了各国威权政府向民主宪政转型的历史,他发现一种矛盾:追求正义和真相,有时可能威胁民主。因此,他建议民主派遵循这条准则:如果官方主导的转型过程启动,不要试图因为其侵犯人权罪而惩治威权政府的官员。这种努力的政治代价将会超过道德上的收获(第五章第二节)。

转型成功后,正义也不能脱离全局考虑。南非转型后,图图大主教主持真相委员会,以真相基础上的和解,代替了惩罚性正义。他说:“我们不得不在正义、责任、稳定、和平、和解等需求方面进行平衡。我们完全能够实现处罚性的正义,但南非将躺在废墟之中。”(图图:《没有宽恕就没有未来》)

最后,我还要强调一句:我主张的是一揽子交易,特赦与政改的交易。单讲特赦而不提政改是误解。讲特赦时单提官场而不提民间也是误解。古代皇帝大赦天下,其正面意义之一,就是纠正民间的冤假错案。当代冤假错案,尤其在政治方面,未必少于古代。这方面的正义也不能忽略不计。

二,法律问题

“卷首语”置疑的原话是:赦免贪官,置法律于何地?此例一开,这种为了某个政治目标说放弃就可以放弃的法律,还拥有尊严吗?一种无视法治尊严、建立在践踏法律基础上的“改革”,将把中国带往何处?

首先,中华人民共和国宪法第六十七条第十七款规定:“全国人民代表大会常务委员会行使特赦职权。”只要遵循法定程序,特赦就是合法的。

其次,现在的“社会主义市场经济体制”,正是践踏着文革时代的法规走过来的。那时候,私人经商属于投机倒把,大包干等于破坏集体经济。

再次,法律尊严早已大成问题了。政治体制改革的目的,正是要把人治社会建成法治社会,确立法律的尊严。在转向民主宪政的广阔进程中,既有守法,也有变法,人治社会常见的“法律服从政治”只能逐步减少。

最后,我再介绍一个关于法律的案例。

1991年,前南斯拉夫在转型中发生了种族战争,四年间死亡25万人,其中90%是平民。二百万人流离失所,三四万妇女被强奸。1993年2月,联合国安理会通过决议,成立前南斯拉夫国际法庭,负责审判1991年以来严重侵犯人权者。1995年10月,经过国际斡旋,交战各方达成停火协议。

问题在于,实现停火,维护和平,需要一些政治家和指挥官的参与,而这些人正是谋杀、强奸、虐待和种族清洗的直接行动者或怂恿者。有人指出,许诺大赦也许更为妥当,它将对军事和政治领袖产生强烈刺激,促使不同派别达成和平协议,挽救更多的生命。面对两难处境,联合国常任理事国的办法是:拖延14个月,才任命了特别法庭的总审判官。第一年的特别法庭工作计划成为一纸空文。而且,特别法庭无权查找和逮捕那些被起诉的人犯,国际部队也不执行捉拿通缉犯的任务。(见安德鲁·瑞格比:《暴力之后的正义与和解》,第184、189页)

在这个案例中,法律落空了,但和平实现了。

三,民众态度问题

“卷首语”认为,中国民众将反对特赦交易:“从中国现实的国情来看,除知识分子和部分工商业者将政治改革视为迫切目标外,其他大多数民众更关心的,是柴米油盐;更在意的,是反腐、公平、正义。显然,以‘赦免贪官’为前提的改革方案与民众这种普遍心态更不咬弦。它要求民众放弃自己最在意的,获取自己不迫切的。从民众对贪腐官员的激烈反应,从反腐已成当下民意的最大公约数看,所谓说服民众,只是某些脱离社会现实生活太久的知识分子的一相情愿。”

判断民意,要有严谨的民意调查,更可靠的是投票。如果凭印象谈感觉,我倒认为中国民众对腐败的容忍度颇高。某个能干的贪官倒台了,常常听到惋惜之论:贪点就贪点,给我们办实事就行。这个说法显示了一种交易心态。倘若交易换来的不仅是几件实事,而是更加尊重公民权利的制度,民众是拥护还是反对?倘若争取正义需要砸烂油坛米罐,甚至流血牺牲,民众更在意什么?

从频频发生的群体事件看,无论是上街还是上访,民众的主要诉求不是反腐,而是维护自身的公民权利,寻求司法公正,参与环保决策,罢免和选举村官。同时还要求媒体的公正报道。这些正是政治体制改革的内容。把政治体制改革与柴米油盐及反腐公平正义对立起来,在事实上不对,在逻辑上有误。

更根本的是:这种政治交易,不必说服民众。民主社会才必须说服民众。我在访谈中的用语是“对老百姓如何交代”。交代不过是给个说法。在官强民弱的转型案例中,例如西班牙,转型完全由官方主导,民众参与极弱。

英国考文垂大学宽恕与和解研究中心主任安德鲁·瑞格比写道:“佛朗哥去世之后的西班牙,政治、经济和军队领域内的精英们达成了共识,他们一致主张既往不咎,不再追查独裁时期违反人权的责任者。他们之所以这样做的主要原因,是希望西班牙在没有障碍和威胁的情况下,转变成欧洲共同市场内的多元民主的国家。我们还发现,在这个变化的过程中,由于当时的西班牙还处在一个欠发达的市民社会,因而没有自治社团和自愿组织反对政府的大赦和遗忘政策。”

在佛朗哥时代,1936年至1944年的大量处决行动中,民族主义者杀掉了15万至20万同胞。1975年佛朗哥去世,官方主导的转型开始,在安德鲁笔下,“西班牙人普遍地认同了集体忘却。”他把这种现象称为“忘却公约”。“在西班牙转变的过程中,体现出来的是一种妥协与和解的现实主义精神。所有党派和集团共同制定了忘却公约,决定实行一种公共大赦的集体性实践。……他们形成了一种共识,忘记大部分过去的伤痛,采取一种选择性的记忆缺失的立场,打开西班牙历史的新的一页。(第58页)”

我并不否认民意的重要性,只是试图区分:在不同类型的转型中,在转型前和转型后,民意的分量大不一样。

亨廷顿将转型分为三类:改革,替代和改替。为了便于量化分析,我们不妨假设转型需要的力量为十分,这十分有多种组合。官七民三,大体是官方主导的转型,名曰改革。例如西班牙和台湾。民七官三,大体是民间主导的转型,名曰替代,即所谓革命。例如东德和阿根廷。民五官五,属于双方协商的转型,名曰改替。例如南非和波兰。中国的民间力量未必比得上西班牙,更别提波兰的团结工会和南非的非国大了。

在民间主导和官民协商式转型中,民意是决定性的。在官方主导的转型中,民意只构成背景压力,官意是决定性的。与这三组力量对比相应,官方主导的改革没有清算。官民协商的改替,则会围绕着赦免反复谈判,通常以真相代替清算。只有民间主导的转型,才有比较认真的清算。

更深入地说,在各国的转型历史上,赦免程度,甚至揭露真相的程度,都是由官民之间的力量对比决定的。赦免和清算背后的历史规律是:赦免和清算的力度,由决策者的利害计算决定,利与害又由拥护者和反对者实际力量的对比决定。中国的转型,恐怕也跳不出这个规律。

转型完成后,民意得到了更多的尊重,公民社会也逐渐壮大,以前的赦免往往遭到置疑。那时,如果公民组织坚持不懈地追讨正义,他们会在精神和物质方面得到补偿性正义。如果他们坚持追讨真相,就能找到部分真相。至于惩罚性正义,在政府主导的转型社会中,目前尚无追讨成功的先例。

即使在官民协商的改替式转型中,追讨正义如果危及和平,也会一再受挫。

1985年,乌拉圭军人政权向民主政权转型成功,民选总统桑格内蒂提出了一揽子对军方的大赦计划。在大赦法的辩论阶段,民意调查表明,72%的公众反对大赦,但立法机关仍然通过了大赦法。反对派发起签名运动,要求把大赦法提交全民公决,四分之一选民签名。军方则威胁说,不会默认废除大赦法。1989年4月16日公决,53%的乌拉圭民众赞成赦免,追讨惩罚性正义的人们再次失利。(《第三波》第五章第二节)

各国的常见现象是:时过境迁,过去的恩怨越来越远,民众对此越来越淡漠,清算和宽恕之类的话题在不知不觉中消失了。

四,官员态度问题

“卷首语”置疑说,官员群体除了贪官,还有清官和众多循规蹈矩的普通官员。此方案一出,原来支持或不反对改革的清官,在不平衡心态下,很可能反过来反对改革。如此,改革就在把一种阻力变成动力的同时,把另一种动力变为了阻力。

清官这个概念涉及操守,支持政改涉及走什么路,两者并不是一回事。当然,赦免贪官确实可能让支持政改的清官和循规蹈矩的官员心理不平衡。寻求平衡,至少有两种方式:一是反对特赦交易,二是自己也贪。第一种方式,特赦交易是否应该反,前边已讨论过。第二种方式,预测有赦免,于是赶在赦免之前犯罪获利,在中国历史上相当常见。皇帝的对策是,在大赦时宣布此类犯罪不在赦免之列。

不用皇帝的老办法,清官也未必变贪。清官更有良心,更珍惜自己的名誉,法律不追究,不等于良心不追究,不等于名誉不受损。普通官员同样要考虑名誉风险。转型后,如果媒体或公民组织坚持追究真相,声名狼藉的人,还能循规蹈矩继续当官吗?

在官员态度问题上,我还看到一种更有力的置疑:贪官会相信赦免承诺吗?依据中国经验,很容易想到“坦白从严”和引蛇出洞。依据世界经验,很容易想到阿拉伯之春中某些高官的下场。

“坦白从严”确实很常见。但特赦交易并不要求坦白,只是承诺:转型成功之后赦免转型前的罪恶,无论这些罪恶“已发觉未发觉”。换句话说,已发觉的,予以赦免;未发觉的,不予追究。

从中国历代大赦惯例看来,对未发觉者通常更加宽大。未发觉者仍然在位,有能力阻止政改,于是不得不拿特赦做交易。至于已经服刑的贪官,无力阻止政改,不妨调整赦免力度。不过,如果在改革成功的地区实行大赦,重点追究制度而不是个人,单把贪官排除在外似乎说不顺。这涉及到特赦条款的具体设计,可以进一步讨论权衡。

阿拉伯之春,给人们留下深刻印象的,大概是民众主导的转型。如前所述,这种转型会有清算。在亨廷顿笔下,世界史上的三类转型与清算的关系非常清晰:官方主导的转型不会有清算;民间主导的转型会有清算;官民协商的转型比较折腾,通常以揭露真相代替清算。这种现象由实力对比及成本收益决定,沉重而坚硬,不以人的好恶为转移,可称为“转型清算律”。承认这条规律,就没有理由怀疑特赦承诺。

承认这条规律,还能回答为什么贪官会支持转型的问题:官方主导的转型成功了,民间主导的转型中的清算风险就永远解除了,连移民或逃亡后的引渡风险都不必承担。

五,政治体制改革的路径问题

“卷首语”最后提出了自己的政改设想:与赦免贪官的方向相反,恰恰应该将突破口放在缩减政府及政府官员的权力上,从减少审批权入手,让政府从现在的“全管部门”转变为法治意义上的监管部门,把全管和主管者权力该给市场的还给市场,该给社会的还给社会。……只有这样,才能搭建起适合现代社会需要的政府、市场和社会关系的框架。

我同意“卷首语”的判断:只有缩减政府及官员的权力,从人治变为法治,还权于市场和社会,才能搭建起现代政府的框架。然而,在“只有”名下开列的这些突破口,都属于政改目标。我曾经与同事罗列这类政改突破口,几分钟就凑出了十六种主张。难题在于如何实现,最后怎样解开“与虎谋皮”的死结。

卷首语说广东省政府取消了179项审批权。我们知道这很不容易,这也说明,事在人为,许多局部突破和渐进改良都是可能的,到处都有改革空间。但是,对审批权本身的审批权在谁手里?控制了这个权力,既可以压缩审批,也可以恢复审批,还可以新建审批。无论从哪里入手,政治体制改革最后都要涉及这个层面。这不是拔几根虎毛,而是与虎谋皮,不能不做政治交易。用“只有……才……”的句式表达:“只有付出特赦的代价,才能获得和平的转型”。这是必要条件。世界各国的历史经验表明,不管是明是暗,是早是晚,在和平转型中,赦免这一关是绕不过去的。具备这个条件,不一定有和平转型;不具备这个条件,肯定没有和平转型。用我们熟悉的生活经验比喻:掏钱,不一定买到东西;不掏钱,肯定买不到东西。为了掏钱肯定能买到东西,我们可以把特赦当作悬赏,将掏钱放在交货验收之后。

把赦免看作和平转型的必要条件,不仅依据其他国家的历史,也依据中国现实的利害关系。

胡星斗教授根据中等腐败国家的腐败金额通常占GDP的3%推算,2009年中国的腐败金额约为1万亿。胡教授又据此推算腐败受到惩罚的概率只有1%,再根据2010年最高检工作报告,推算出2009年县处级官员的腐败比例为48%,厅局级40%,省部级33%。

推算未必属实,却可以勾勒大体轮廓。一年如此,十年是什么情景?腐败的比例不好累计,以金额累计,10年就有10万亿元左右。倘若严格执法,100万就够死刑了,10万亿包含了1000万个死刑。如此规模的财产和人命,将引发怎样的对抗?

特赦交易,可以化对抗为合作。拒绝交易,除了闹革命之外,我不知道还有什么可行之路。

最后再谈谈其他方面的批评置疑。

有人置疑说,历史上有赦贪官污吏的吗?当然。香港的局部特赦令就是。中国历史上的大赦,偶然有不赦贪官的,偶然也有特地强调赦免贪官的,一般只说“十恶不赦”。贪污不在“十恶”之内。另外,赦免的功能是消除转型阻力,什么阻力大就要强调什么。如果连人命都不追讨,赃款当然不能排在人命之前。

一位企业家批评说,特赦的说法包含了道德优势。有些灰色收入,不见得不道德。他说,大家都说新加坡清廉,新加坡总理李显龙的工资是怎么定的?他的工资是新加坡收入最高的前十位CEO的平均数,再加上30%。我们国家主席的工资是多少?省长县长的工资是多少?县长每个月5000块钱,养活一家人,这个收入和他的贡献相称吗?我们的工资制度人为压低了人力资本的价值。有些灰色收入是对这种不合理现象的部分纠正。

我的看法是,官员的真实合法收入远超过工资单上的数字。例如各种福利,尤其是福利分房。加上这部分收入,人力资本的价值未必低估。中国官员和政府的消耗远超世界平均水平。

有人批评说,赦免贪官是一贴老膏药。以前用过,不灵。还有人批评说,这种办法,历史上找不到先例,不灵。

从原理的角度看,交易行为有多老,这副药就有多老。经济学家把中国的经济体制改革看作帕累托改进,即无人受损的多赢格局。特赦交易就是帕累托改进,药效应该不错。从用法的角度看,各国的赦免都发生在转型的最后几步,作为妥协而不是激励。悬赏属于新用法。我的直觉是,这种用法的设计感太强,过于主动超前,没有主动性极强的人物主持,基本不会实现。最后一拖再拖,恐怕还是在危机中达成交易,浪费这笔巨额激励资源。

不过,这种设计已经表明,如果想推政改的话,民间有动力,官场有动力,甚至在贪官污吏那里也能挖出动力。

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