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舒洪水:食品安全有奖举报制度初探
作者:舒洪水    信息来源:《战略与管理》 2015年第4期    点击数:    更新时间:2017/4/3       ★★★

编者按:依据新《食品安全法》的规定,有奖举报制度成为食品安全工作社会共治的重要组成部分。该法对有奖举报制度作了较为系统的规定,与我国其他食品安全有奖举报法律规范共同奠定了食品安全有奖举报制度的法律基础。在当下新旧《食品安全法》交替之际,对我国的食品安全有奖举报的法律制度与执法实践进行系统检视,以对我国食品安全有奖举报制度进行查漏补缺,对于守护我国食品安全,切实贯彻食品安全有奖举报制度具有重要意义。

2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了对《食品安全法》的修订,修订后的《食品安全法》(以下称“新《食品安全法》”)自2015年10月1日施行。依据新《食品安全法》的规定,有奖举报制度成为食品安全工作社会共治的重要组成部分。该法对有奖举报制度作了较为系统的规定,与我国其他食品安全有奖举报法律规范共同奠定了食品安全有奖举报制度的法律基础。在当下新旧《食品安全法》交替之际,对我国的食品安全有奖举报的法律制度与执法实践进行系统检视,以对我国食品安全有奖举报制度进行查漏补缺,对于守护我国食品安全,切实贯彻食品安全有奖举报制度具有重要意义。

1、有奖举报人的范围与权利

(一)有奖举报人的范围

我国新《食品安全法》第12条规定:“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为,依法向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”根据这条规定,任何组织和个人都可以成为食品安全的举报人。不过,食品安全的有奖举报和普通举报有所不同,为了保障食品安全有奖举报制度的贯彻实施,在执法实践中应将一些主体排除在有奖举报人的范围之外。这里主要涉及两类主体,一是负有食品安全监管职责的执法者及其近亲属,二是食品安全违法行为人及其近亲属。下面对这两类主体分别予以论述。

1.负有食品安全监管职责的执法者及其近亲属

负有食品安全监管职责的执法者及其近亲属不能通过举报获得奖励,这在一些地方立法中得到了明确肯定。比如《山东省食品安全举报奖励办法(试行)》第17条第3款明确规定:案件查办部门的工作人员及其配偶、直系亲属举报的,不能获得奖励。再如《河南省食品安全举报奖励办法(试行)》第19条明确规定,以下主体进行食品安全举报不能获得奖励:与食品安全工作有关的国家机关及其人员的举报;负有食品安全管理职责的部门工作人员的配偶、直系亲属或其授意他人的举报。再如,《辽宁省食品安全举报奖励办法》第2条规定:与食品安全工作有关的国家机关及事业单位工作人员借工作之便利用他人举报信息进行举报,或者其授意他人的举报不适用本办法。

但是,鉴于我国目前严峻的食品安全形势,为最大限度发挥有奖举报的功能,适用该准则时应注意以下事项:

(1)不能将与食品安全有关的国家机关工作人员的范围界定得过宽。我国新《食品安全法》对食品安全监管体制进行了重大革新,将原来质检、工商以及食品监管几个机构分段监管的体制改为由食品药品监管机构相对集中的行使监管权,未来我国食品的生产、流通以及消费等环节的监管统一由食品药品监管机关负责。因此,我国食品安全有奖举报制度只能将食品药品监管机关的供职人员排除在食品安全有奖举报人范围之外。

(2)不能将所有食品药品监管部门的亲属一概排除在食品安全有奖举报人在外,其是否有资格获得有奖举报的报酬,要视情况而定。一是食品药品监管部门的亲属为了维护其自身权益受害进行举报的,应该享有有奖举报的资格。二是食品药品监管部门的亲属为了公益举报的,如果举报的违法行为信息来自于食品药品监管机关工作人员的,则不具有奖举报的资格;如果违法行为线索不是来自于食品药品监管机关工作人员的,应该有资格获得有奖举报的报酬,但是,应当对其举报线索与信息不是从食品药品监管工作人员处获得负举证责任。

2.食品安全违法行为人及其近亲属。主要涉及两个问题:其一,食品安全违法行为人举报其同伙的,是否适用食品安全有奖举报制度;其二,是否应当将违法嫌疑人的近亲属排除在食品安全有奖举报制度的适用范围之外。

(1)关于第一个问题,笔者认为,应当将食品安全违法行为人的其同伙纳入食品安全有奖举报制度的主体范围。其一,将食品安全违法行为人举报同伙行为纳入有奖举报的范围能够有效扩大食品违法行为信息源,有效弥补食品监管机关与违法行为人之间的信息非常不对称程度,从内部瓦解食品安全违法团伙,提高监管机关的查处率。其二,我国各地的食品安全有奖举报未将举报同伙的食品安全违法行为人排除在有奖举报人之外。笔者查阅了我国31个省、自治区以及直辖市食品安全有奖举报的相关地方法规,没有一个省份将举报同伙的食品安全共同违法行为人排除在有奖举报人之外。

(2)关于第二个问题,笔者认为,应当将违法嫌疑人的近亲属纳入食品安全有奖举报制度的适用范围。理由在于:一是我国相关的法律法规并未将其排除在食品安全有奖举报的适用范围之外。二是食品安全违法行为的近亲属是重要普遍的知情人群体,是食品安全违法行为关键线索的主要来源,他们举报往往比一般社会公众举报更有利于执法机关对食品安全违法行为的及时适当查处。三是近亲属举报特别是与违法行为人具有扶养关系的人举报,其肯定会丧失一部分生活来源,甚至与违法行为人出现关系决裂,因此,近亲属举报受到的损失更大,更应获得食品安全有奖举报补偿。

(二)有奖举报人的权利

根据我国新《食品安全法》第12条的规定,对食品安全违法行为予以举报是我国法人与自然人享有的一项权利。权利从某种意义上而言是一定范围内的行为自由。就此而言,我国境内任何组织和个人都有是否举报食品安全违法行为的自由,若其根据食品安全有奖举报相关制度举报食品安全违法行为,由潜在举报权利人转化为行使举报权的权利人,在举报中实际享有以下具体权利。

1.举报方式选择权。有奖举报人有权利选择举报方式,具体言之,举报人可以匿名举报,也可以实名举报,无论何种举报,国家食品安全监管机关都必须受理。目前,我国已经有31个省市自治区颁行了食品安全有奖举报制度,然而,除个别省市对特别重大食品安全法罪案件允许实行匿名举报外,其他省市均不允许或不鼓励匿名举报。这一问题亟需解决。

2.获得报酬权。有奖举报人的获得报酬权从本质上而言是一种私法债权请求权。举报人一旦符合食品安全有奖举报制度规定的奖金领取条件或食品安全监管机关发布的悬赏广告中的悬赏条件,就有权利获得法定或约定奖金数额。另一方面,举报人的报酬获得权应该从广义上理解,即不仅包括政府监管允诺的报酬,还享有必要费用补偿权。包括必要的交通,通讯,邮寄邮件等费用,以及因举报造成的误工费用。

3.获得保护权。获得保护权,是指食品安全违法行为举报人及其近亲属有权利要求受理机关以及其他职权机关保守秘密,并在其人身与财产权益受到被举报人打击报复时要求受理机关与其他国家保护的权利。新《食品安全法》第115条第2款规定:“有关部门应当对举报人的信息予以保密,保护举报人的合法权益。”此外,《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见(食安办[2011]25号)》也明确规定:未经举报人同意,不得以任何方式泄露举报人身份资料。凡对举报人打击报复的,一律予以严惩。据此,举报人获得保护权有以下两方面的内容:(1)举报人及其近亲属要求受理机关以及其他以职权获得其信息的相关机关保守秘密的权利。举报人要求保守秘密的权利的义务主体是食品安全监管机关与其他根据职权获得其信息的其他国家机关。(2)举报人及其近亲属在遭受打击报复时要求受理机关与其他国家职权机关予以保护的权利。获得保护权的主体并不仅限于举报人,而应扩展到举报人的近亲属。因为,举报人举报后,被举报人可能不直接对举报人进行打击报复,而是对其近亲属进行打击报复。

除此之外,为了保护举报人的合法权益,举报人还对国家享有要求消极保护的权利,法律应该对公民举报权滥用认定规定非常严格的标准,享有错告或举报失实不受刑事追究的权利。即公民在行使举报权时,只要不是故意栽赃诬陷,所举报的对象或事件即使与事实不符,而是确属失实或错告,除法律另有规定的以外,应该享有不受国家刑事追究的权利。

4.拒绝作证权。为有效防止举报人遭受被举报人的打击报复,保护食品安全有奖举报人的人身财产权益,举报人有权利拒绝作证。当立法规定举报人有作证的义务与国家有义务为举报人保密存在冲突时,为切实保护举报人要求国家履行为其保密的义务,则必须否定举报人的作证义务。当然,举报人的作证权利不能绝对化,其应该受到一定限制。首先,国家要求举报人充当证人应该事先征得其同意。其次,如果出于诉讼的需要,必须由举报人对某些情况作出证实时,举报人必须以普通证人的身份出面作证。如果回答某项提问将导致其举报身份暴露时,举报人有权拒绝回答。最后,我国食品安全有奖举报立法应该规定匿名作证制度。[1]

5.知情监督权。食品安全举报人依法享有对受理机关的知情监督权。根据我国《食品药品投诉举报管理办法(试行)》的规定,举报人享有以下三项权利:(1)受理与否的知情权。该办法第12条规定,对举报人投诉的食品安全违法案件,受理机关予以受理的,应自受理之日起15日内以书面或其他适当的方式告知举报人。受理机关认为不应当受理的,应自作出不予受理决定之日起15日内以书面或其他适当方式告知举报人。(2)举报案件处理结果知情权。该办法第21条明确规定:举报承办单位或举报机构应当以适当方式将案件办理结果及时反馈给举报人。如果上述机关不通知举报人案件处理结果的,举报人可以要求查询案件进展情况与处理结果。我国食品安全有奖举报制度规定举报人有知情权值得肯定。(3)延期知情权。该办法第22条规定:投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节,一般应当自受理之日起60日内全部办结;情况复杂的,经投诉举报承办单位负责人批准,可适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。法律、行政法规、规章另有规定的,从其规定。

2、有奖举报制度的程序设计

(一)有奖举报广告的发布

1.发布主体。根据新《食品安全法》的规定,食品安全有奖举报是我国食品安全社会共治的重要方式,未来食品安全监管机关发布食品安全悬赏广告必将普遍化,成为行政悬赏的主要类型之一。食品安全悬赏广告的发布者虽然是作为行政机关的食品安全机关机构,但它是一种单方民事行为,这就要求行政悬赏的适用机关具有法律规定的主体资格,行为主体必须具有适法性,既要符合行政法的相关规定,又要符合民法关于民事主体的一般规定。食品安全有奖举报广告的发布主体,主要包括以下几种:第一,新《食品安全法》第115条第1款明确规定:“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话,接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报,对属于本部门职责的,应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理”。由此可知,新《食品安全法》于今年10月1日正式施行后,我国食品安全有奖悬赏广告主要发布主体是县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门。第二,新《食品安全法》第91条规定:“国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理。“因此,关于进出口商品安全的监督管理,国家出入境检验检疫部门也有权发布悬赏广告。第三,按照《中华人民共和国农产品质量安全法》第3条规定,关于农产品安全违法行为的监管,农业行政主管部门在其职权范围内也可以发布悬赏广告。第四,公安机关在查处食品生产经营者涉嫌犯罪行为时,在其职权范围内也有权发布悬赏广告。

2.发布程序及方式。县级以上各级食品药品监管机关以及其他对食品安全负有监管责任的行政机关可在自己管辖权范围内发布食品安全有奖举报的悬赏广告。其发布的悬赏广告超出自己管辖权范围的,必须报请有权决定的上级机关发布,在全国范围内的食品安全悬赏广告只能由国家食品药品监管机关决定和发布。无论哪一级食品安全监管机关发布悬赏广告,都必须经本级机关的负责人批准。食品有奖举报悬赏广告的发布方式有网络发布、广播电视发布还有报纸杂志发布等方式。至于采取何种发布方式,由发布机关自己决定。

(二)举报人举报

举报人举报,是指食品安全违法行为的举报权利人以法律允许的方式将其发现的违法线索透露给食品药品监管机关的行为。举报人举报应符合以下要求:

1.举报方式合法。举报方式分为匿名举报与实名举报。我国国家层面的立法并未禁止举报人匿名举报。匿名举报是权利人行使举报权的一种合法适当的方式。然而,我国地方政府立法对匿名举报采取消极的态度,要么不提倡,要么不认可,要么是有限制认可。这种立法在我国食品安全面临严峻形势,食品违法行为亟需遏制的情形下,其弊大于利。在寻找食品安全有奖举报的第三条道路方面,云南省与上海市的食品安全有奖举报立法进行了颇有价值的可喜探索,值得借鉴。

这两个地区制定的食品安全有奖举报法律制度将举报方式分为实名举报、隐名举报和匿名举报。隐名举报,是指举报人以隐瞒其姓名或名称,但提供了其他能够辨别其身份的信息作为身份代码(如身份证缩略号、电话号码、网络联系方式等),并与举报受理部门专人约定举报密码、举报处理结果和奖励告知方式,使举报受理部门事后能够与之取得联系的揭发食品安全违法行为或提供违法线索的举报。上海市新创隐名举报方式后,社会公众举报食品安全违法行为的数量明显增多,有力提升了食品安全有奖举报的制度实施效果。[2]由以上论述可知,隐名举报无疑是鼓励社会公众行使举报权利,遏制食品安全违法行为蔓延的有效方式,未来我国应该将其上升为国家层面的制度,在全国范围内予以普遍实施。

2.被举报的食品安全违法行为在法律规定的奖励范围之内。举报人举报的食品安全违法行为必须在法律规定的或悬赏广告约定的有奖举报范围之内,才有权利获得奖励金额。我国《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见(食安办[2011]25号)》规定了8种行为经查证属实的,举报人有权利获得奖励。[3]我国省级地方性食品安全有奖举报立法,有的完全照搬了指导意见的规定,比如浙江省;有的则根据本省食品安全违法行为的特殊性以及本地区社会经济发展的现状,将指导意见的规定予以细化变通。[4]总而言之,各省在贯彻国家《指导意见》关于有奖举报违法行为的基础上,对其进行切合实际的变通做法值得肯定。国家层面立法应该研究其中具有普适性的立法经验,进而将其规定为国家立法,使其具有普适性。

3.符合法律规定的有奖举报条件。国家食品药品监督管理局2011年12月29日颁布的《食品药品投诉举报管理办法(试行)》第9条明确规定,只有符合以下条件的举报,投诉举报机构才应该受理:第一,举报人举报的食品安全违法线索必须有明确的举报对象和违法行为。第二,举报人必须向有管辖权的投诉举报机构举报。即其所举报的食品生产经营者或违法行为在受理举报的投诉举报机构所属的行政区域内。这一要件又可以分为以下三种情况:一是被举报的食品生产经营者在受理案件的投诉举报机构的行政区域所在的工商行政管理部门登记;二是举报人举报的食品生产经营者的住所地即主要办事机构所在地在受理案件的投诉举报机构的行政区域内;三是举报人举报的食品安全违法行为发生在受理案件的投诉举报机构的行政区域内。

(三)举报的受理与办理

1.举报的受理

(1)举报受理的部门。《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见(食安办[2011]25号)》规定:我国举报受理部门的确定应遵循方便群众举报与有利于提高查处效率的原则。我国食品安全违法行为举报投诉的受理机构为各级食品药品监管部门内设的投诉举报中心。

(2)举报受理的条件。首先,举报受理的积极条件。《食品药品投诉举报管理办法(试行)》规定,只有符合以下两个条件食品安全违法行为的举报,投诉举报机构应予以受理。一是有明确的投诉举报对象及违法行为;二是被投诉举报的对象或违法行为在投诉举报受理机构所属的行政区域内。其次,举报受理的消极要件。上述办法还用排除法规定了四种不予以受理的举报行为:一是不属于食品药品监督管理部门监管职责范围的;二是无明确的投诉举报对象或违法行为的;三是应当依法通过行政复议、诉讼、仲裁等法定途径解决的;四是已经受理或者正在办理的投诉举报,投诉举报人在规定期限内向受理机构、承办单位的上级机关再提出同一投诉举报的,该上级机关不予受理。

(3)举报的食品安全违法行为涉及多个行政区域的受理。如果举报人举报的食品安全违法行为涉及两个以上的行政区域,应该由哪个行政区域的受理机关受理?按照投诉举报办法的规定,此种情形应根据以下原则处理:第一,由所有涉及到的举报受理机构协商决定受理机构;第二,所有涉及的举报受理机构无法就举报受理达成合意的,由他们共同的上一级举报受理机构决定由谁受理举报的案件。

(4)受理机构对举报信息的核查及其处理。受理机构收到举报人提供的食品安全违法信息后,应采取以下步骤处理该信息:其一,由专人负责对举报的案件予以统一编码管理。其二,审查举报人的信息是否符合法定的受理条件。受理机构应根据《投诉举报管理办法》第9、10条的规定审查举报人举报的食品安全违法行为是否符合受理的积极条件与消极条件。经过审查后,举报受理机构应予5日之内作出受理与否的决定。如果审查后认定举报人的举报行为符合受理条件,举报受理机构应以书面形式或其他适当的方式自受理之日起15内通知举报人。如果审查后认定举报人的举报行为不符合受理条件,举报受理机构应以书面形式或其他适当的方式自作出不予受理决定之日起15内通知举报人,并应说明不予以受理的理由。如果举报人举报的违法行为不属于食品药品监管部门监管的职责范围,举报受理机构应及时将其所举报的案件转送给有管辖权的部门办理,并将这一事实告知举报人。

2.举报的办理

(1)举报受理机构及其工作人员在遵循回避准则、听取、核查义务、保密义务的前提下,对食品安全重要举报和一般举报行为,[5]应当分别按以下程序作不同处理:其一,重要食品安全违法行为举报的处理:国家食品药品监督管理局隶属的投诉举报中心受理重要的食品安全违法行为举报后,应该依据属地管理原则和监管职责划分,要么立即将其交给有关的省级食品药品监管部门,要么立即上报国家食品药品监督管理局。地方各级政府所属的食品药品监管机构的投诉举报受理机构受理重要的食品安全违法行为举报后,应该立即将其上报给所隶属的食品药品监管部门,并报上一级食品药品投诉举报机构。其二,一般食品安全违法行举报的处理:地方各级政府的食品安全投诉举报机构受理投诉后,能够及时办理的,投诉举报机构应当场办理。受理举报的机构不能当场办理的,应按照属地管理原则和监管职责划分与投诉举报办理的相关规定,及时转办给有关单位或交办给有关单位。

(2)对于上述食品安全违法行为举报处理结果,如果食品安全违法行为人的举报涉及多个监管部门职责的,举报受理机构应该提出拟办意见,并协调涉及到的相关部门办理;如果是上报、转办、交办案件,接到该举报案件的承办单位应自收到之日起30日内调查核实,依法办理,并负有将办理结果及时告知举报受理机构的义务。受理单位与承办单位应履行告知义务。食品安全违法行为的举报承办单位应当以适当方式将办理结果及时反馈投诉举报人,也可以由投诉举报受理机构反馈投诉举报人。

(3)食品安全违法行为举报的处理期限。食品安全违法行为举报的处理程序包括受理、办理、协调、审查、反馈等环节,所有环节一般应当自受理之日起60日内全部办结;情况复杂的,经投诉举报承办单位负责人批准,可适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。

(4)将食品安全违法行为举报所涉及的有查考价值的文字、音像等资料予以立卷归档、存档,留档备查。

(四)举报人受奖励权的实现

1.食品安全有奖举报奖励基金的筹集

有稳定适当规模的奖励资金是食品安全有奖举报制度实施的物质基础。否则,其应有的功能与作用便无法有效发挥。就食品安全有奖举报资金的来源,我国现行立法有一些相应规定,并确立了基金来源于政府财政的单一筹措渠道。新《食品安全法》第8条规定:县级以上人民政府应当将食品安全工作经费列入本级政府财政预算,为食品安全工作提供保障。以及,《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》要求:地方各级政府设立食品安全举报奖励专项资金,由地方财政按年度核拨,单独立户、专款专用,接受审计、监察等部门的监督检查。按照上述规定的要求,我国各省级政府均规定食品安全有奖举报的资金应纳入各级地方政府的财政预算,由其财政负担。

2.奖励受领权利主体的确定

在实名举报的情况下,奖金受领权的主体确定不存在问题,即由奖金发放义务主体直接发放给举报人。然而在举报的特殊情形下要注意以下内容:一是匿名举报。匿名举报的情况下,要是能够以特定方式确定举报人身份,其也可以作为奖金受领权利人,申请领奖。二是多人举报。多人举报是指多个权利主体在没有意思联络互不知情的情况下,举报同一食品安全违法犯罪行为。多人举报情形下如何确定奖金受领权的主体?实践中有两种做法,一种是奖励给最先举报的举报人,另一种是由申请部门根据举报时间、举报信息准确程度等提出奖励意见。三是多人共同举报。共同举报是指多人在协商一致的情况下联合举报某一食品违法犯罪行为。共同举报下的奖金如何分配?实践中处理的基本原则是按照一个案件进行奖励,不能重复奖励。这就要求同一笔奖金必须在多数举报人之间进行分配。至于如何分配奖金,首先由共同举报人协商确定。如果协商不成的,由申请机关或奖励机关裁决。

3.奖金发放义务主体与发放程序

《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》规定,由负责调查举报案件机构发放奖金,并要求各级地方政府应明确专门部门负责食品安全举报奖励的审定、奖金管理、奖金发放。根据指导意见的规定,食品安全有奖举报的发放由负责举报调查处理的部门按照以下程序发放。第一,在查处工作完成后,负责举报调查处理的部门应认定举报事实、奖励条件以及奖励标准,向奖励资金管理部门提出奖励意见。第二,资金奖励部门审定。奖励资金管理部门按照职权对负责举报调查处理部门的奖励意见进行审定,并做出是否同意发放的决定。第三,奖励资金发放。奖励资金管理部门审定后,认可举报调查处理部门所提奖励意见的,查处部门应该及时向举报人发放其应兑现的奖金。

4.奖金标准与数额确定

我国几乎所有省、自治区与直辖市确定奖励数额的根据是举报等级与涉案货值,不同举报等级给予举报人不同比例的涉案货值作为奖金数额。举报等级一般分为1~4级,涉案货值的一定比例,大体在1%~5%之间,并在此基础上规定了奖励资金的最大值与下限。等级越高,则奖励比例越大。如果举报人举报的食品安全违法行为没有涉案货值的,应该如何处理?这种情形下,各省一般都规定在一定范围内奖励举报人,一般都是几百块钱人民币。比如,广东省规定,没有涉案货值的,给予举报人300-800元奖励。辽宁省规定,没有涉案货值或涉案货值难以计算的,一次性给予举报人员200—1000元奖励。

另外,因为《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》要求对举报违法制售、使用食品非法添加物、生产假冒伪劣食品的地下“黑窝点”、“黑作坊”等的人员,以及生产经营单位内部举报人员,应适当提高奖励额度。为了贯彻指导意见的要求,各省都适当提高了举报“两黑”人员的奖励数额。实践中有两种做法,一种是提高举报“两黑”人员的奖励等级。比如山东省规定:对于举报“两黑”的社会主体,应在已经确定的奖励级别基础上提高一个奖励等级。一种是按照该等级的奖励上限予以奖励。比如,河南省明确规定对于举报“两黑”的人员,按奖励比例上限给予奖励。

5.奖金领取的时间

食品安全违法行为举报人奖金领取的时间包括奖金发放启动时间与领取期限:

(1)奖金发放启动时间。关于奖金发放的启动时间,实践中有两种做法:一种是规定从结案之后启动奖金发放程序。这是大多数省份采取的办法。[6]另一种是对举报事实调查确认后启动奖金发放程序,只有少部分省份采取这种办法。[7]本文认为,我国未来奖金领取启动时间规范的设计理念应该坚持以保护举报者利益为本位,应该尽可能将奖金发放启动时间提前。

(2)食品安全举报奖金的领取期限。我国各省级政府制定的食品安全有奖举报规范性文件都对奖金的领取期限进行了限定,一般都是1至2个月,[8]宁夏、山西少数地区规定为三个月。[9]但是,这种将奖金领取时间限制在很短期限内的做法纯粹是站在政府工作的立场,而未考虑到举报人利益的保护,多地出现的“有奖难发”的事例足以证明这种短的领奖期限存在较大弊端,因此应予以改正。从民法上来说,举报人与政府职能部门之间是一种私法上的债权债务关系,而私法之债的诉讼时效可以达到两年,所以,食品安全有奖举报奖金的领取时间也应该延长。从维护举报者权益和政府工作效率两方面考虑,建议奖金领取的时间定为不少于2年。

3、有奖举报人的权益保护

(一)有奖举报人权益保护的法律制度现状

1.保密法律制度存在的不足

(1)重奖励轻保护的制度价值目标存在偏差。现行有奖举报制度关于保密制度,确立的价值目标是重奖励,轻保护的,即只注重以物质利益刺激社会公众积极举报食品安全违法行为,而轻视保密制度对举报人权益保护。这主要表现在各省、自治区与直辖市制定的食品安全有奖举报的地方性法规中,奖励规范的数量与体系完善程度要远远高于保密制度的规范数量与体系完善程度。

(2)保密制度的规范设计不合法理。我国各地食品安全有奖举报制度的价值目标偏差导致了其具体的规范设计上不合法理。具体言之:一是规范设计不完整。我国目前诸多食品安全有奖举报法律制度中保密规范的设计,法律后果缺失;二是法律规范存在矛盾,导致保密制度名存实亡。为了实现保密制度之目的,我国食品安全有奖举报制度的其他规范设计就不能同保密制度存在违反之处,否则,就构成体系违反,导致保密制度名存实亡。然而,我国目前食品安全有奖举报立法中公开地领奖方式、奖金数额与协助调查挂钩制度,却与保密制度存在冲突。

2.举报人事后救济制度存在不足

(1)未将保护对象扩展到举报人的近亲属,保护范围过窄。在现实生活中,被举报人为了宣泄心中的愤恨,往往选择举报人的近亲属作为打击报复的对象,而食品安全违法行为的被举报者一般是食品生产经营者,并非国家机关工作人员,但他们打击报复举报人的行为也常常发生,然而,我国目前的有奖举报相关法律法规并未将举报人的近亲属纳入保护范围,保护范围过窄。

(2)事后救济法律制度体系零散,内容原则性、抽象性强,可操作性差,无法有效发挥保护举报人安全的作用。保护食品安全违法行为举报人的权益,现有法律中,例如规定食品安全投诉举报的《指导意见》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安部举报中心工作试行办法》、《中纪委、监察部关于保护检举、控告人的规定》等有关举报人的相关制度作为一般法,能够适用于食品安全违法行为举报人的保护。然而,因我国目前尚没有制定独立专门的立法,将这些制度适用于对食品安全违法行为举报人的保护时,存在以下不足:一是这些规定零散,体系性差,缺乏逻辑性和体系性,不利于举报人保护的法律适用。二是诸多保护举报人的规定缺乏操作性,基本上都属于表明立场和态度的宣言性规定,缺乏对打击报复者进行制裁、对举报人保护的具体落实措施、程序以及责任追究等的具体规定,导致现行制度因缺乏可实施性而沦为具文,无法制裁打击报复者,不能有效保护举报人。

(二)我国食品安全有奖举报人权益保护制度的重构

1.转化价值目标:从监管机关本位转向举报人本位

举报是一种权利,社会公众对食品安全违法行为可以举报也可以不举报,由此可知,是否与监管机关进行信息交易的主动权掌握在社会公众即举报权的权利主体手中,而非监管机关手中。食品安全有奖举报制度要充分调动社会公众举报积极性,最大限度发挥其信息搜集作用,实现监管机关对食品安全违法行为的精准打击,其制度核心必然在于保护举报人的各种权益。但是,由于受权力本位立法价值理念的影响,我国食品安全有奖举报立法在保护举报人合法权益这一核心问题上,存在认识误区,直接导致我国食品安全有奖举报法律制度遵循监管机关中心主义之本位,进而使得该制度存在诸多的问题。然而,确定科学合理的法律的本位是立法工作的起点,是衡量一部法律是否符合进步性的基本准则。研究我国食品安全有奖举报立法,必须首先确定我国食品安全有奖举报法律制度的本位。法律本位的科学与否,直接决定了我国食品安全有奖举报法律制度的进步与否。因此,我国食品安全有奖举报法律制度应该以权利为本位。以权力为本位的食品安全有奖举报法律制度违背了社会发展的潮流,与法学发展趋势格格不入,应予以摒弃。树立权利本位的食品安全有奖举报制度,首先,要保证举报者报酬请求权的充分及时实现,其次要保证举报者的生命、人身财产安全,不受被举报者的打击报复。然而,权力本位指导下的监管机关中心主义的食品安全有奖举报制度必然漠视举报者权益各项权益的保护,无法刺激社会公众积极举报食品安全违法行为,导致该制度无法实施,其目标也难以达成。因此,我国的食品安全有奖举报要发挥其应有功能与作用,就必须摒弃监管机关中心主义的价值取向,改采举报者中心主义的价值取向。

2.革新现行食品安全有奖举报的保密制度

(1)设计完整的保密义务规范。我国未来食安全有奖举报办法应从构成要件以及责任追究两个方面设计完整的保密义务规范。

首先,就构成要件而言,除继续规定食品安全监管机关及其工作人员负有保密义务外,还应从以下几个方面予以具体化:一是“举报受理机构及其工作人员应严格保守秘密。不得将举报案情、举报人姓名向被举报单位、被举报人或与办案无关的人员泄露”;“非经举报人及其近亲属书面同意,不得在新闻报道中公开举报人的基本信息”;“不经举报人及其近亲属书面同意,不得把举报材料作为刑事诉讼的证据”;“除因侦查需要,并经法定程序,不得对举报材料进行笔迹鉴定”。“对同意作证的举报人应采取匿名作证的方式。”二是严格限定知情人范围。除受理举报材料的人员、案件的直接办理人员外以及分管领导外,其他人员原则上一律不准接触举报材料。三是严格举报材料转接程序。受理的举报案件并非举报受理机关职权范围之内的,应该向有权机关转交。为防止这一环节出现泄露事件,我国食品安全有奖举报制度应规定举报材料受理机关只能将材料转交给有权机关的职能内设机构,而不能以任何理由将材料转交给其他机关或有管辖权机关的非职能内设机构。四是严格规定新闻媒体的保密义务。新闻媒体在报道与举报案件有关的新闻时,应将举报人身份信息进行特殊处理,不能使观众读者从中猜知举报人的身份。

其次,就法律责任而言,我国食品安全有奖举报法律制度除应规定不履行保密义务的人应承担刑事责任、行政责任外,还应规定他们应该对举报人承担损害赔偿民事责任。因为,保密义务人不履行保密义务导致举报人遭受打击报复的,保密义务人与打击报复者构成共同侵权,他们应对举报人承担无限连带赔偿责任。

(2)严格举报人同意公开身份的方式。我国几乎所有省级地方政府制定的食品安全有奖举报法律制度均规定监管机关及其工作人员负有保密义务,未经举报人同意,保密义务人不能公开其信息。对该种规定进行反对解释得出的结果就是:经过举报人同意后,保密义务人方可有权利公开其信息。这一立法成果立予以坚持。但是,仅规定经过举报人同意,监管机关有权公开其身份信息是不完善的,因此,必须采取以下措施予以完善:一是同意的主体,不仅举报人本人同意,而且其家属(举报者的父母、子女以及配偶)全体同意,监管机关才有权利公开举报人的信息。否则,监管机关无权公开举报者信息。若监管机关未经上述主体全体同意公开举报人信息,导致举报者家属遭受打击报复,造成人身伤害的,保密义务人应该承担民事赔偿责任。二是举报人及其家属必须以书面的方式同意,并详细阐述合理的公开理由后,保密义务人方可有权利公开其信息。之所以要求以书面方式同意,就在于给举报人一个深思熟虑的思考机会,确保他是在理性客观的情况下作出同意公开的决定,而非简单的一时头脑发热作出的非理性同意决定。

(3)取消协助调查与奖励等级的挂钩。如前所述,为了方便食品安全监管机关对举报人所举报案件进行查处,几乎所有省份制定的食品安全有奖举报制度均将举报人现场协助调查、积极协助调查与协助调查作为举报人获得一、二等等高等级举报奖金的必要条件。然而,将奖金数额多少和举报人协助调查挂钩的做法与保密制度存在价值冲突与规范冲突,必须予以摒弃。因为,既然食品安全有奖举报制度是一种信息交易机制,其制度核心就在于鼓励人们积极举报,获得更多食品违法信息,而不是方便监管机关迅速处理违法行为。要更好实现这一目标,我国食品安全有奖举报立法就必须废除容易导致举报人身份泄露的奖金确定标准,取消将奖励等级与协助调查的挂钩,而单纯以举报信息的涉案价值以及重要性作为唯一奖金确定标准。

(4)改革现行的奖金领取方式。我国目前食品安全有奖举报制度普遍确定的领奖方式为:在发奖人的办公地点现场领奖,而且在领奖前还须经过申请、批准以及通知等法定程序。[10]然而,现行制度确定的领奖方式极容易导致举报人身份暴露。客观而言,举报者的人身安全与财政资金的安全存在一定的矛盾,这需要食品安全有奖举报制度有效的平衡并解决这对矛盾。但现行奖金领取方式并未有效实现两者之间的平衡,而是采取为保证资金安全,放弃保护举报者人身安全的做法,这与保密制度的要求相悖。科学的立法应该将举报人安全的考虑高于财政资金安全的考虑,食品安全有奖举报制度应优先保护举报人的利益而非财政资金安全。因此,我国对举报人的奖励方式必须秘密化,使举报人心无忧虑敢领奖。为此,我国的食品安全有奖举报制度应明确规定:奖金以秘密发放为原则,只有在举报人同意或非公开不可的情形下,才可以公开发放。举报人可以直接到举报中心领取,也可与监管机关约定存款银行账号,由监管机关直接汇款,或存款后将存折(单)寄给举报人,由举报人自行领取。

3.重建食品安全有奖举报的事后救济制度

实践中,对举报人的打击报复以举报人遭受人身打击报复居多,且人身安全的重要性要远高于财产安全的重要性。因此,本文主要论述如何切实保护举报人人身安全在可能遭受侵害或遭受损害后食品安全有奖举报法律应如何有效救济。

(1)救济义务主体的确定。就我国的现实情况而言,食品安全监管机关与公安机关均应成为保护义务人。检察机关作为法律监督机关,对救济义务人保护义务的履行进行监督。食品安全监管机关与公安机关在收到举报人的保护请求后,都有义务为举报人提供及时可靠的保护措施,防止其遭受打击报复。举报人请求检察机关为其提供保护后,检察机关应立即通知公安机关为举报人提供人身保护。

(2)受保护的权利主体范围。我国现有的举报制度以保护举报人为原则,由于举报人举报可能遭受打击报复的不仅仅是其本人,还包括近亲属以及相关密切人员。因此,我国食品安全有奖举报制度必须扩大保护范围,将举报人、近亲属以及密切相关人员都纳入受保护的权利主体范围。

(3)建立最严格的责任追究机制。修订后的新《食品安全法》的一大特色就是以突出民事赔偿责任为基础建立最严格的法律责任制度。我国的食品安全有奖举报办法应贯彻食品安全法的要求,建立最严格的责任追究机制,严惩打击报复行为和保护义务机关的不作为、乱作为。首先,必须明确保护义务主体与打击报复者等责任主体的行政责任、刑事责任及民事赔偿责任,并且宜重不宜轻。其次,对打击报复行为人应当按照行为性质的严重程度和造成的损害后果做一划分,特别应当将对举报人的精神侵害作为打击报复处理。我国应借鉴如美国、香港地区的做法,将恐吓、威胁举报人作为重罪予以制裁。最后,对于保护机关的责任追究,目前应当倒查对举报人进行刑事、行政、经济等处罚的合法性,坚决查处不依法行使权力的责任人。另外,还必须实行医药费垫付制度,促进食品监管机关与公安机关积极履行紧急保护之责。举报人在申请保护后,受到打击报复导致人身伤害产生的有关医药费用,由不履行保护义务的机关以及相关责任人先行垫付,破案后再由加害方赔付。

注:因篇幅有限,注释从略。

信息录入:舒洪水    责任编辑:舒洪水 
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